[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Janvier 2016

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique étudiera, tout d'abord, la notion d'opération d'importance nationale et mesures de publicité de l'avis informant le public de l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (CE 6° s-s., 9 novembre 2015, n° 375209, mentionné aux tables du recueil Lebon). Elle se penchera ensuite sur la création de nouvelles servitudes d'utilité publique par l'article 52 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, relative à la transition énergétique pour la croissance verte (N° Lexbase : L2619KG4), et l'ordonnance n° 2015-1495 du 18 novembre 2015, relative à l'instauration de servitudes d'utilité publique pour le transport par câbles en milieu urbain (N° Lexbase : L7071KQX). Cette chronique se conclura sur le rappel par le Conseil d'Etat rappelle de la méthodologie du contrôle juridictionnel de la légalité interne des déclarations d'utilité publique (CE 6° s-s., 9 octobre 2015, n° 370482, inédit au recueil Lebon).

• Notion d'opération d'importance nationale et mesures de publicité de l'avis informant le public de l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (CE 6° s-s., 9 novembre 2015, n° 375209, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A3600NWA)

A l'occasion de l'arrêt n° 375209 du 9 novembre 2015, le Conseil d'Etat revient sur la notion d'opération d'importance nationale visée par l'article R. 11-4 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3018HLD) (1). Ces dispositions précisent les modalités de publicité de l'avis informant les personnes intéressées de l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique.

Rappelons d'abord que certaines formalités sont communes à l'ensemble des enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique. L'article R. 11-4, alinéa 5, précise ainsi que le préfet compétent "fait procéder à la publication, en caractères apparents, d'un avis au public l'informant de l'ouverture de l'enquête dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements concernés. Cet avis est publié huit jours au moins avant le début de l'enquête. Il est ensuite rappelé dans les huit premiers jours suivant le début de celle-ci". Il est à noter, cependant, que le Conseil d'Etat, conformément à sa jurisprudence "Danthony" (2), ne sanctionne plus systématiquement le non-respect des règles de procédure. Seuls sont sanctionnés les vices qui ont pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou qui ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. En application de ces règles le Conseil d'Etat a décidé, à l'occasion d'un arrêt du 3 juin 2013 (3), qu'il n'y avait pas lieu d'annuler une déclaration d'utilité publique, dans un cas où le préfet avait procédé au rappel de la publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête publique dans un seul journal régional ou local, alors que ce sont deux publications qui sont requises par les dispositions susvisées.

En l'espèce, le respect de ces dispositions ne posait pas de difficultés. En revanche, la question se posait de savoir si l'opération projetée pouvait être qualifiée "d'opération d'intérêt national" au sens de l'alinéa 5 de l'article R. 11-4 du Code de l'expropriation. Lorsque c'est une opération de cette nature qui est projetée, le préfet, en plus des formalités susvisées doit procéder à la publication de l'avis "dans deux journaux à diffusion nationale, huit jours avant le début de l'enquête", ce qu'il n'avait pas fait.

La notion "d'opération d'intérêt national" avait été précisée par le Conseil d'Etat à l'occasion d'un arrêt du 13 janvier 1984 (4). Les juges avaient considéré que pour apprécier cette notion, "il convient de prendre en compte la vocation de l'ouvrage en cause et non son régime juridique ou les modalités de son financement". Dans cette affaire, le Conseil d'Etat avait décidé que l'autoroute A86, qui a pour fonction essentielle de relier entre eux les divers centres économiques et urbains de la banlieue parisienne et de diffuser le trafic routier de la région, est une opération d'intérêt régional, et cela quelle que soit la catégorie juridique à laquelle sont rattachés les investissements qui la concernent. Il en va de même concernant l'aménagement de la liaison Cergy-Roissy, laquelle avait pour fonction essentielle de relier entre eux deux centres économiques et urbains du département du Val d'Oise (5). Une solution équivalente a été retenue concernant des travaux de construction d'un poste de transformation d'énergie électrique (6), l'allongement de la piste d'un aéroport classé dans la catégorie des aéroports intermédiaires (7), ou encore un projet d'installation par la direction générale de l'aviation civile d'une station-radar et cela "alors même qu'il constitue un élément d'un réseau destiné à couvrir l'ensemble du territoire" (8).

A notre connaissance, le Conseil d'Etat n'a eu l'occasion de considérer qu'une opération était d'intérêt national qu'à une seule reprise, à l'occasion d'un arrêt du 29 janvier 1993 (9), dans lequel il a estimé que l'autoroute A49, qui a pour fonction de relier la Suisse et l'Allemagne à la vallée du Rhône, et qui participe ainsi directement au réseau européen autoroutier, est une opération d'importance nationale. En conséquence, la déclaration d'utilité publique litigieuse avait été annulée.

La solution rendue par le Conseil d'Etat à l'occasion de l'arrêt commenté s'inscrit parfaitement dans le cadre de cette jurisprudence. Elle concerne la création, par le décret n° 2013-1123 du 4 décembre 2013, portant création de la réserve naturelle nationale du Haut-Rhône français (N° Lexbase : L6119IYB) (10), à la suite d'une enquête publique, de la réserve naturelle du Haut-Rhône français. Les juges estiment que ce classement, sur le fondement de l'article L. 332-2 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L6460IRP), n'implique pas qu'elle doive être regardée comme un projet d'importance nationale au sens et pour l'application de l'article R. 11-4 du Code de l'expropriation. En effet, cette réserve ne concerne que treize communes et s'étend sur 26 kilomètres le long du Rhône, pour une superficie totale de 17 km², dont près de 6 km² relèvent du domaine public fluvial. La qualification d'opération d'intérêt national est donc logiquement écartée "au regard de ses caractéristiques et notamment eu égard à son objet et à la surface concernée".

• Création de nouvelles servitudes d'utilité publique (loi n° 2015-992 du 17 août 2015, relative à la transition énergétique pour la croissance verte, art. 52 ; ordonnance n° 2015-1495 du 18 novembre 2015, relative à l'instauration de servitudes d'utilité publique pour le transport par câbles en milieu urbain)

Noyé dans un texte fourre-tout qui ne compte pas moins de 215 articles, l'article 52 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, relative à la transition énergétique pour la croissance verte, prévoit l'instauration de nouvelles servitudes d'utilité publique. L'instauration de ces servitudes vise à accélérer la mise en oeuvre de différents projets d'aménagement tout en évitant le recours à la procédure d'expropriation. Cet article prévoit ainsi une nouvelle servitude en tréfonds pour les infrastructures souterraines de transport public déclarées d'utilité publique (I) et il permet d'instaurer une servitude d'utilité publique pour les transports urbains par câble (II).

I - La possibilité d'instaurer une servitude en tréfonds pour les infrastructures souterraines de transport public déclarées d'utilité publique

Les travaux parlementaires ne laissent aucun doute sur les raisons de l'apparition de ce nouveau type de servitude : le but recherché est d'accélérer la réalisation du réseau de transport public du Grand Paris et plus précisément le tunnel du futur métro. A l'horizon 2030, il s'agit en effet de créer 200 kilomètres de nouvelles lignes de métro automatique et de bâtir soixante-huit nouvelles gares (11). Certes, la loi n° 2010-597 du 2 juin 2010, relative au Grand Paris (N° Lexbase : L4020IMT) (12), dans son article 5 II, avait autorisé l'établissement public Société du Grand Paris (SGP) à recourir à la procédure d'expropriation d'extrême urgence, ce qui permet une prise de possession anticipée sans intervention préalable du juge et avant le versement d'une indemnité aux propriétaires, conformément aux dispositions actuellement codifiées à l'article L. 522-1 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L8059I4A). Toutefois, s'agissant pour l'essentiel de réaliser des travaux en sous-sol, la technique de l'expropriation n'est pas nécessairement la plus adaptée à la situation.

L'article 52 de la loi du 17 août 2015, dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 2113-1 (N° Lexbase : L2946KG9) et suivants du Code des transports (13), confère un nouvel instrument juridique à la SGP en créant une servitude d'utilité publique en tréfonds permettant au maître d'ouvrage d'utiliser les volumes en sous-sol, sans pour autant recourir à l'expropriation. Cette technique présente pour avantage de produire immédiatement ses effets, dès l'acte déclaratif d'utilité publique, le juge de l'expropriation n'intervenant qu'ultérieurement, à défaut d'accord amiable, en vue de fixer l'indemnité due au propriétaire du terrain de surface ou au titulaire de droits réels. Il est prévu, également, que les propriétaires et les titulaires de droits réels concernés sont tenus de s'abstenir de tout fait de nature à nuire au bon fonctionnement, à l'entretien et à la conservation de l'ouvrage.

Cette servitude s'applique à partir de quinze mètres en dessous du sol naturel, étant précisé que bien évidemment la majorité des emprises du futur tunnel sont situées sous cette limite. L'établissement de la servitude en tréfonds peut également être suivi d'un transfert de propriété. En effet, dans les cas où le propriétaire ou le titulaire de droits réels concerné estime que son bien n'est plus utilisable dans les conditions normales, il peut demander, dans les dix ans suivant l'établissement de la servitude, l'acquisition de tout ou partie de sa propriété ou de ses droits par le bénéficiaire de la servitude en tréfonds. En cas de refus du bénéficiaire ou de désaccord sur le prix d'acquisition, c'est le juge de l'expropriation qui fixera le prix d'acquisition, en tout cas s'il admet le bien-fondé de la demande.

II - La possibilité d'instaurer une servitude d'utilité publique pour le transport par câble en milieu urbain

Pour l'essentiel, l'article 52 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 traite de la question de l'autopartage. C'est d'ailleurs sur cette question que s'est concentré l'ensemble des débats parlementaires concernant cet article. La possibilité, également visée par cet article, d'instaurer une servitude d'utilité publique pour le transport par câble en milieu urbain, relève également de la recherche d'alternatives aux transports polluants. Toutefois, sur cette question, la loi s'est bornée à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin d'instaurer cette servitude, ce qui a conduit à l'adoption de l'ordonnance n° 2015-1495 du 18 novembre 2015, introduisant dans le Code des transports les nouveaux articles L. 1251-3 (N° Lexbase : L2820KRU) à L. 1251-8 (14).

Jusqu'alors, la législation en vigueur n'envisageait la question du transport par câble qu'en zone de montagne, à des fins de loisirs. En effet, une loi du 8 juillet 1941 avait établi une servitude de survol au profit des téléphériques. Or ce texte était inapplicable hors zone de montagne, dans la mesure où il n'apparaissait pas adapté aux objectifs de sécurité et aux enjeux de ce type de transport public, notamment quant à la problématique du survol des propriétés privées. Le nouveau dispositif défini par l'ordonnance du 18 novembre 2015 doit permettre de lever les obstacles juridiques aux nombreux projets en cours de transport par câble en milieu urbain, à Brest, Toulouse, Créteil, Grenoble, et Orléans.

Désormais, la déclaration de projet ou la déclaration d'utilité publique d'une infrastructure de transport par câbles en milieu urbain confère aux autorités organisatrices de transports le droit à l'établissement par l'autorité administrative compétente de l'Etat de servitudes d'utilité publique de libre survol, de passage et d'implantation de dispositifs de faible ampleur indispensables à la sécurité du système de transport par câbles, sur des propriétés privées. Dans ce cas, le point le plus bas du survol ne peut être situé à moins de dix mètres des propriétés survolées. Le propriétaire et le titulaire de droits réels concernés ont droit à une indemnité couvrant l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain en résultant. Comme pour ce qui concerne la servitude en tréfonds, à défaut d'accord amiable, c'est le juge de l'expropriation qui fixe l'indemnité. De même, s'il considère que son bien n'est plus utilisable dans des conditions normales, le propriétaire ou le titulaire de bien réels dispose également d'un délai de dix ans pour demander l'acquisition de tout ou partie de sa propriété, par le bénéficiaire de la servitude.

• Théorie du bilan et prise en compte du coût de l'opération déclarée d'utilité publique (CE 6° s-s., 9 octobre 2015, n° 370482, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A1172NTL)

A l'occasion d'un arrêt du 9 octobre 2015, le Conseil d'Etat est appelé à statuer sur la légalité d'une déclaration d'utilité publique, relative à des travaux et acquisitions foncières nécessaires à la réalisation au profit d'une commune d'un projet de pôle sportif et de loisir. Le Conseil d'Etat rappelle ici la méthodologie du contrôle juridictionnel de la légalité interne des déclarations d'utilité publique, telle qu'elle avait été précisée dans un arrêt du 19 octobre 2012 (15).

Dans ce cadre, le juge contrôle successivement trois points. Il vérifie, tout d'abord, que l'opération projetée répond à une finalité d'intérêt général. C'est le cas en l'espèce, l'opération projetée, qui consiste en l'extension d'aires sportives et de loisirs faisant déjà l'objet d'une fréquentation importante, répondant en effet "à des besoins en équipements publics de la commune, en expansion démographique, et des communes environnantes". Le juge peut être également appelé à vérifier que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Ce moyen n'a toutefois pas été soulevé par le requérant. Enfin, et surtout, en application de la théorie du bilan, le juge contrôle "que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente".

L'arrêt commenté apporte des précisions sur les modalités d'appréciation du caractère excessif du coût de l'opération. Plus précisément, il s'agit donc, d'une part, de préciser quels éléments doivent être pris en compte pour apprécier le coût de l'opération, et ensuite déterminer si ce coût est excessif.

Sur le premier point, les juges précisent qu'il n'y a pas lieu d'inclure, pour apprécier le coût de l'opération projetée, des réalisations qui ne sont envisagées qu'à long terme. En conséquence, il n'y avait pas lieu d'inclure dans cette estimation le coût de la construction d'une salle multifonctions, qui demeurait incertaine, du fait même qu'elle n'était envisagée qu'à long terme. Cette solution est cohérente avec la jurisprudence consacrée à l'ancien article R. 11-2 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3010HL3) (16), et plus précisément aux éléments qui doivent être inclus dans l'appréciation sommaire des dépenses figurant dans le dossier de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique. Il résulte en effet de cette jurisprudence que seules les acquisitions foncières menées en vue de la réalisation de l'opération déclarée d'utilité publique doivent être comptabilisées (17).

S'agissant du caractère excessif du coût de l'opération, celui-ci doit également être apprécié au regard de l'appréciation sommaire des dépenses. Ce montant doit ensuite être pris en considération "au regard de la population et de la situation financière de la commune". De ce point de vue, "la seule circonstance que le plan de financement présenté n'était pas définitivement établi à ce stade de la procédure d'utilité publique, s'agissant des contributions des collectivités publiques au financement du projet, n'était pas à elle seule de nature à établir, en l'espèce, que le coût de l'opération serait d'un montant excessif pour la commune". Cette solution est également conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat concernant l'article R. 11-2. A ce titre, on peut notamment souligner que le montant de la participation des diverses collectivités appelées à en assurer le financement, les données relatives à la rentabilité économique et financière du projet, n'ont pas à figurer au dossier de l'enquête publique (18), pas plus que le mode de financement des travaux ou les capacités financières de la commune (19).

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(1) Ces dispositions sont désormais codifiées à l'article R. 112-14 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2055I7A) depuis l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2015, du décret n° 2014-1635 du 26 décembre 2014, relatif à la partie réglementaire du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L1511I74).
(2) CE, Ass., 23 décembres 2011, n° 335033 (N° Lexbase : A9048H8M), Rec. p. 649, AJDA, 2012, p. 195, chron. X. Domino et A. Bretonneau, Dr. adm., 2012, comm. 22, note F. Melleray, JCP éd. A, 2012, comm. 2089, note C. Broyelle, JCP éd. G, 2012, comm. 558, note D. Connil, RFDA, 2012, p. 284, concl. G. Dumortier et note P. Cassia.
(3) CE 1° et 6° s-s-r., 3 juin 2013, n° 345174 (N° Lexbase : A3359KGI), Rec. tables, p. 640, AJDA, 2013, p. 515, note N. Ach, BJCL, 2013, p. 796, concl. M. Vialettes, Dr. adm., 2013, 50, nos obs., RD imm., 2013, p. 423, obs. R. Hostiou.
(4) CE 10° et 2° s-s-r., 10 janvier 1984, n° 35508 (N° Lexbase : A6793AL8), Rec. p. 6, D., 1984, p. 605, note P. Bon.
(5) CE 2° et 6° s-s-r., 9 décembre 1996, n° 149636 (N° Lexbase : A2206APE).
(6) CE 5° et 3° s-s-r., 14 octobre 1988, n°^s89079, 89452, 90035 (N° Lexbase : A8305APB), Rec. tables, p. 831, D., 1990, somm. p. 17, obs. P. Bon, CJEG, 1989, p. 189, concl. B. Stirn.
(7) CE 2° et 6° s-s-r., 12 mars 1999, n° 138307 (N° Lexbase : A4289AX7).
(8) CE 5° et 7° s-s-r., 6 mars 2000, n° 182780 (N° Lexbase : A4160B79), RD imm., 2000, p. 321, chron. J. Morel et F. Donnat.
(9) CE 7° et 10° s-s-r., 29 janvier 1993, n° 131708 (N° Lexbase : A8097AMT), Rec. p. 372.
(10) JO, 8 décembre 2013.
(11) Dossier de presse, Le nouveau grand Paris, 6 mars 2013.
(12) JO, 5 juin 2010.
(13) Ces dispositions ont été précisées par le décret n° 2015-1572 du 2 décembre 2015, relatif à l'établissement d'une servitude d'utilité publique en tréfonds (N° Lexbase : L3290KTZ), JO, 4 décembre 2015).
(14) JO, 20 novembre 2015. Ce texte a ensuite été complété par le décret n° 2015-1581 du 3 décembre 2015, relatif à l'instauration de servitudes d'utilité publique pour le transport par câbles en milieu urbain (N° Lexbase : L5844KTM), JO, 5 décembre 2015.
(15) CE 6° et 1° s-s-r., 19 octobre 2012, n° 343070 (N° Lexbase : A7055IUT), Constr.-urb., 2012, comm. 174, note L. Santoni, Dr. rur., 2013, comm. 65, note P. Tifine.
(16) Dispositions désormais codifiées à l'article R. 112-4 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique(N° Lexbase : L2045I7U).
(17) CE 6° et 1° s-s-r., 19 octobre 2012, n° 343070 (N° Lexbase : A7055IUT), Constr.-Urb., 2002, comm. 174, note L. Santoni, JCP éd. A, 2012, act. 718, obs. C.-A. Dubreuil.
(18) CE 5° et 4° s-s-r., 13 juin 2005, n° 261751 (N° Lexbase : A7336DIK).
(19) CAA Bordeaux, 5ème ch., 21 mars 2011, n° 10BX00286 (N° Lexbase : A4427M3D).

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