[Jurisprudence] Les autorités de poursuites : autorités judiciaires d’émission d’un mandat d’arrêt européen ?

Mots-clés : mandat d’arrêt européen • autorité judiciaire • parquet • ministère public • procureur de la République • procureur général

Résumé : par deux arrêts rendus le 27 mai 2019, la CJUE a précisé les conditions auxquelles les autorités de poursuites non juridictionnelles nationales, telles que le parquet ou ministère public, peuvent avoir la qualité d’autorité judiciaire d’émission d’un mandat d’arrêt européen au sens l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002 (N° Lexbase : L2925LHS).

Les questions préjudicielles. Par les arrêts en date du 27 mai 2019 [1], la CJUE a complété sa jurisprudence [2]  relative à la notion d’ «autorité judiciaire d’émission» d’un mandat d’arrêt européen [3] au sens de l’article 6, paragraphe 1 [4], de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats [5]. Plus particulièrement, étaient en cause des mandats d’arrêt européen émis aux fins de poursuites par des représentants des autorités de poursuites au niveau national. Dans le cadre des deux affaires jointes OG et PI, la CJUE a été saisie au sujet du Parquet allemand et devait déterminer si la notion d’ «autorité judiciaire d’émission» vise les parquets d’un Etat membre qui sont compétents pour exercer les poursuites pénales et entretiennent un rapport de subordination à l’égard d’un organe du pouvoir exécutif de cet Etat membre, tel qu’un ministre de la Justice, et peuvent être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuels de la part de ce dernier dans le cadre de l’adoption d’une décision relative à l’émission d’un mandat d’arrêt européen. (§ 42) [6]. Dans l’affaire «PF», la CJUE devait déterminer si cette notion vise le procureur général de la Lituanie, indépendant du pouvoir exécutif, qui est compétent pour exercer les poursuites pénales tout en étant structurellement indépendant du pouvoir judiciaire.

La notion d’«autorité judiciaire d’émission» : une notion autonome. Après avoir rappelé que le mandat d’arrêt européen était fondé sur les principes de la confiance mutuelle et de reconnaissance mutuelle, la CJUE a précisé qu’il convenait encore d’établir qu’il s’agissait bien d’une «décision judiciaire», ce qui requiert que le mandat d’arrêt européen soit émis par une «autorité judiciaire», au sens de l’article 6, paragraphe 1, de cette décision-cadre (§ 46) [7]. La CJUE a alors rappelé que si, conformément au principe d’autonomie procédurale, les Etats membres peuvent désigner, selon leur droit national, l’«autorité judiciaire» ayant compétence pour émettre un mandat d’arrêt européen, le sens et la portée de cette notion ne sauraient être laissés à l’appréciation de chaque Etat membre (§ 48) [8] de sorte que «ladite notion requiert, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme» (§ 49) qui doit être recherchée au regard de la lettre et de l’objectif poursuivi par la décision cadre.

Notion d’autorité judiciaire : «autorité participant à l’administration de la justice pénale». La Cour a alors rappelé, conformément à sa jurisprudence antérieure, que les termes «autorité judiciaire» ne se limitent pas à désigner les seuls juges ou juridictions d’un Etat membre, mais doivent s’entendre comme désignant, plus largement, «les autorités participant à l’administration de la justice pénale de cet Etat membre», à la différence, notamment, des ministères ou des services de police, qui relèvent du pouvoir exécutif (§ 50) [9]. Cette interprétation est d’ailleurs confortée par le libellé de l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE, qui a remplacé l’article 31 UE, et qui précise désormais que la coopération judiciaire en matière pénale porte sur la coopération entre «les autorités judiciaires ou équivalentes des Etats membres dans le cadre des poursuites pénales et de l’exécution des décisions».

L’autorité de poursuites : une autorité judiciaire au sens de la décision-cadre sur le mandat d’arrêt européen. Afin de déterminer si les autorités de poursuites pouvaient être considérées comme une autorité judiciaire, la CJUE a pris en considération l’objet du mandat d’arrêt européen. Ainsi, a-elle-retenu que dans la mesure où le mandat d’arrêt européen «facilite la libre circulation des décisions judiciaires, préalables au jugement, relatives à l’exercice des poursuites pénales», il y a lieu de considérer que les autorités qui, en vertu du droit national, sont compétentes pour adopter de telles décisions sont susceptibles de relever du champ d’application de ladite décision-cadre (§ 59). En conséquence, un parquet, qui dispose de la compétence, dans le cadre de la procédure pénale, pour exercer des poursuites à l’égard d’une personne soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale aux fins qu’elle soit attraite devant une juridiction, doit être considérée comme participant à l’administration de la justice de l’Etat membre concerné (§ 60) [10].

Un parquet sous l’autorité hiérarchique du ministre de la Justice ou ne relevant pas du pouvoir judiciaire : une autorité judiciaire sous condition du respect des droits fondamentaux aux deux stades de la procédure. La CJUE rappelle la nécessité de garantir les droits fondamentaux de la personne dont la remise est réclamée aux deux stades de la procédure. Ainsi, cette garantie doit être assurée, d’une part, dès l’adoption de la décision nationale initiale tel un mandat d’arrêt national (§ 66), ce qui implique qu'une telle décision soit prise par une autorité juridictionnelle (I) et, d’autre part, lors de l’émission du mandat d’arrêt européen par un Parquet, laquelle peut intervenir, le cas échéant, dans des délais brefs, après l’adoption de ladite décision judiciaire nationale (§ 67) (II).

I - La nécessaire garantie du respect des droits fondamentaux lors de la décision initiale

La nature juridictionnelle de la décision nationale initiale. S’agissant d’une mesure qui, telle que l’émission d’un mandat d’arrêt européen, est de nature à porter atteinte au droit à la liberté de la personne concernée, consacré à l’article 6 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (N° Lexbase : L8117ANX), la protection des droits fondamentaux implique, selon la CJUE, qu’une décision satisfaisant aux exigences inhérentes à «une protection juridictionnelle effective» soit adoptée, à tout le moins, à l’un des deux niveaux de la procédure. La CJUE en déduit que lorsque l’autorité d’émission d’un mandat d’arrêt européen n’est pas un juge ou une juridiction, la décision judiciaire nationale, telle qu’un mandat d’arrêt national, sur laquelle se greffe le mandat d’arrêt européen, doit, pour sa part, satisfaire à de telles exigences. En d’autres termes, la décision nationale initiale doit être une décision juridictionnelle, prise par une autorité indépendante et impartiale, adoptée dans le respect des droits fondamentaux et susceptible d’une voie de recours effective. La satisfaction de ces exigences permet ainsi de garantir à l’autorité judiciaire d’exécution que la décision d’émettre un mandat d’arrêt européen aux fins de poursuites pénales est fondée sur une procédure nationale soumise à un contrôle juridictionnel et que la personne qui a fait l’objet de ce mandat d’arrêt national a bénéficié de toutes les garanties propres à l’adoption de ce type de décisions, notamment de celles résultant des droits fondamentaux et des principes juridiques fondamentaux visés à l’article 1er, paragraphe 3, de la décision-cadre 2002/584.

Une exigence conforme à la jurisprudence de la CEDH et confortant le droit interne. La CJUE, par cette condition, répond aux exigences de la CEDH, en ce que la décision sur la privation de liberté relève de la compétence d’une juridiction ou d’un juge présentant «les garanties requises d’indépendance à l’égard de l’exécutif et des parties» [11]. A noter que le droit interne se trouve ainsi conforté. En effet, l’article 695-16 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L2343IEI) précise que l’émission d’un mandat d’arrêt européen par le ministère public est une modalité de mise à exécution du mandat d’arrêt décerné par la juridiction d’instruction, de jugement ou d’application des peines, lesquelles décident ainsi du bien-fondé de la privation de liberté. Il en résulte simplement la coexistence de notions voisines mais différentes au regard des fonctions envisagées de l’autorité judiciaire. Ainsi, le ministère public, autorité de poursuites, ne saurait être considéré comme «un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires» aux fins de contrôler la régularité de la privation de liberté, au sens de l’article 5 de la CESDH (N° Lexbase : L4786AQC), mais, sous certaines conditions, il peut avoir la qualité «d’autorité judiciaire d’émission» d’un mandat d’arrêt européen qui n’est que la mise à exécution d’une décision impliquant une privation de liberté.

II - Les conditions d'émission d'un mandat d'arrêt européen par un Parquet

Le contrôle de proportionnalité lors de l’émission du mandat d’arrêt européen. Le second niveau de protection des droits de la personne concernée implique, pour la CJUE, que l’autorité judiciaire compétente, en vertu du droit national, pour émettre un mandat d’arrêt européen contrôle, en particulier, le respect des conditions nécessaires à cette émission et examine le point de savoir si, au regard des spécificités de chaque espèce, ladite émission revêt un caractère proportionné (§ 71) [12]. La proportionnalité du mandat d’arrêt européen n’est pourtant pas une condition visée expressément par la décision-cadre. Néanmoins, c’est une exigence qui se justifie pleinement au regard des incidences de cet instrument sur la liberté individuelle dès lors que, dans l’Etat d’exécution, il peut conduire à une privation de liberté de la personne recherchée en vue de garantir sa remise. En outre, l’exécution du mandat d’arrêt européen caractérise une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale de sorte qu’il convient d’en apprécier la proportionnalité (CEDH, art. 8 N° Lexbase : L4798AQR ; Charte des droits fondamentaux de l’UE, art. 7 N° Lexbase : L8117ANX).

Les garanties d’indépendance de l’autorité d’émission du mandat d’arrêt européen. Selon la CJUE, l’autorité d’émission, tel un membre du parquet, doit être en mesure d’exercer cette fonction de façon objective, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge, et sans être exposée au risque que son pouvoir décisionnel fasse l’objet d’ordres ou d’instructions extérieurs, notamment de la part du pouvoir exécutif, de telle sorte qu’il n’existe aucun doute quant au fait que la décision d’émettre le mandat d’arrêt européen revienne à cette autorité et non pas, en définitive, audit pouvoir (§ 73) [13]. Plus précisément, cette indépendance exige qu’il existe des règles statutaires et organisationnelles propres à garantir que l’autorité judiciaire d’émission ne soit pas exposée, dans le cadre de l’adoption d’une décision d’émettre un tel mandat d’arrêt, à un quelconque risque d’être soumise notamment à une instruction individuelle de la part du pouvoir exécutif (§ 74), qu’importe le point de savoir si, dans les affaires en cause, aucune instruction individuelle n’a été donnée (§ 89). La CJUE en conclut donc, dans les affaires jointes «OG et PI», que la notion d’ «autorité judiciaire d’émission» ne vise pas les parquets d’un Etat membre qui sont exposés au risque d’être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuels de la part du pouvoir exécutif, tel qu’un ministre de la Justice, dans le cadre de l’adoption d’une décision relative à l’émission d’un mandat d’arrêt européen. Inversement dans l’affaire «PF», elle a retenu que cette notion vise le procureur général d’un Etat membre qui, tout en étant structurellement indépendant du pouvoir judiciaire, est compétent pour exercer les poursuites pénales et dont le statut, dans cet Etat membre, lui confère une garantie d’indépendance par rapport au pouvoir exécutif dans le cadre de l’émission du mandat d’arrêt européen.

Les fonctions d’autorité judiciaire d’émission du Parquet français épargnées. Au vu des conditions d’indépendance énoncées par la CJUE, les prérogatives du ministère public français en matière d’émission d’un mandat d’arrêt européen ne semblent pas menacées dès lors que la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013, relative aux attributions du Garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l'action publique (N° Lexbase : L9267IXI) a supprimé la possibilité pour le Garde des Sceaux de donner des instructions individuelles (C. pr. pén., art. 30 N° Lexbase : L4926IXQ). Ainsi, le seul fait que le Parquet soit sous l’autorité hiérarchique du ministre de la Justice et que celui-ci puisse donner des instructions générales ne devrait pas l'empêcher d’exercer les fonctions d’autorité judiciaire d’émission d’un mandat d’arrêt européen. De même, ces arrêts de la CJUE ne paraissent pas remettre en question l’appréciation faite par le Conseil constitutionnel au sujet du statut du Parquet d’une «conciliation équilibrée entre le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution» [14].

Le droit à un recours juridictionnel contre la décision d’émission d’un mandat d’arrêt européen. Bien que la CJUE consente à reconnaître la qualité d’autorité judiciaire d’émission aux autorités de poursuites non juridictionnelles, elle soumet, dans ce cas, la décision d’émission d’un mandat d’arrêt européen à une condition supplémentaire non prévue par la décision-cadre. En effet, la CJUE a ajouté que lorsque le droit de l’Etat membre d’émission attribue la compétence pour émettre un mandat d’arrêt européen à une autorité qui, tout en participant à l’administration de la justice de cet Etat membre, n’est pas elle-même une juridiction, la décision d’émettre un tel mandat d’arrêt et, notamment, le caractère proportionné d’une telle décision doivent pouvoir être soumis, dans ledit Etat membre, à un recours juridictionnel qui satisfait pleinement aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective (§ 75). Dans l’affaire «PF», la CJUE a relevé que les éléments du dossier dont elle disposait ne lui ont pas permis de savoir si les décisions de ce procureur d’émettre un mandat d’arrêt européen peuvent faire l’objet d’un recours qui satisfait pleinement aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective, ce qu’il appartient donc à la juridiction de renvoi de vérifier (§ 56). En France, un tel recours n’est pas prévu ce qui ne manquera pas de soulever d’importantes difficultés. Il paraît urgent que le législateur français instaure un tel recours même si sa mise en œuvre pratique peut laisser interrogateur dans la mesure où la personne faisant l’objet du mandat d’arrêt européen ne se trouve pas, par hypothèse, sur le territoire de la République, sauf à admettre un recours postérieur à la remise afin de contrôler les conditions d’émission du mandat d’arrêt européen et, notamment, sa proportionnalité. En outre, à supposer qu’un tel recours puisse être exercé à distance, il risque de retarder la remise et éventuellement allonger la privation de liberté destinée à la garantir.

Conclusion. La position adoptée par la CJUE semble tout à la fois respectueuse des systèmes juridiques nationaux et des exigences tenant à la garantie des droits fondamentaux notamment, quant à la nécessité d’un contrôle juridictionnel effectif du bien-fondé de la privation de liberté. Toutefois, il appartiendra aux législateurs nationaux de prévoir dans un tel cas, un recours effectif à l’encontre de la décision d’émission d’un mandat d’arrêt européen par une autorité de poursuites non juridictionnelle.

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