[Chronique] Chronique de droit de l’expropriation - Juillet 2019

N9890BXL

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[Chronique] Chronique de droit de l’expropriation - Juillet 2019 - par Pierre Tifine, Professeur de droit public à l’Université de Lorraine, Directeur scientifique de Lexbase Hebdo - édition publique, Doyen de la faculté de droit, économie et administration de Metz

par Pierre Tifine, Professeur de droit public à l’Université de Lorraine, Directeur scientifique de Lexbase Hebdo - édition publique, Doyen de la faculté de droit, économie et administration de Metz

Le 17-07-2019

Réf. : Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-18.445, FS-P+B+I (N° Lexbase : A5685ZEB) ; Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-13.287, FS-P+B+I (N° Lexbase : A5863ZEU) ; Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-14.225, FS-P+B+R+I (N° Lexbase : A5849ZED)

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d’actualité de droit de l’expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l’Université de Lorraine et doyen de la faculté de droit économie et administration de Metz. Dans la première décision commentée, la Cour de cassation apporte d’intéressantes précisions sur la détermination de la date de référence dans l’hypothèse d’une modification dans le plan local d’urbanisme d’un périmètre soumis au droit de préemption urbain (Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-18.445, FS-P+B+I). Elle précise, dans une autre affaire, que l’occupant exproprié en vertu de la procédure spéciale d’expropriation des immeubles insalubres ou menaçant ruine bénéficie des droits de priorité et de préférence prévus par le Code de l’expropriation (Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-13.287, FS-P+B+I). Enfin, un dernier arrêt indique qu’en cas d’expropriation partielle impliquant de modifier les limites des terrains concernés, l’autorité compétente doit obligatoirement établir un document d’arpentage (Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-14.225, FS-P+B+R+I).

  • L’acte modifiant dans le plan local d’urbanisme un périmètre soumis au droit de préemption urbain ne doit pas nécessairement être pris en compte pour fixer la date de référence (Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-18.445, FS-P+B+I N° Lexbase : A5685ZEB)

La question de la détermination de la date de référence à laquelle doit être apprécié «l’usage effectif» des biens expropriés est fréquemment soumise aux juridictions judiciaires. Cette date ne doit pas être confondue avec celle du transfert de propriété, qui correspond à la date de l’ordonnance d’expropriation. Elle ne doit pas non plus être confondue avec celle à laquelle il est procédé à l’évaluation des biens, celle-ci correspondant à la date du jugement de première instance. C’est à cette date de référence que devra être opérée la qualification du terrain et que devra être appréciée sa constructibilité.

Comme le précise l’article L. 322-2 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L9923LMH), la date de référence, qui devra impérativement être précisée par le jugement en mentionnant la qualification des biens à cette date [1], se situe, en principe, un an avant l’ouverture de l’enquête publique.

Toutefois, ce principe est assorti d’exceptions, notamment pour les biens qui sont soumis au droit de préemption, ce qui est le cas dans la présente affaire. En application de l’article L. 213-6 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L1310LDU), lorsqu’un bien soumis au droit de préemption fait l’objet d’une expropriation, la date de référence est celle prévue au a de l’article L. 213-4 du même code (N° Lexbase : L8209I4S). Selon cet article, il s’agit de la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien.

En l’espèce, une délibération du 28 septembre 2016, rendue publique le 18 octobre 2016, avait modifié le plan local d’urbanisme et la délimitation de la zone dans laquelle se situe le bien faisant l’objet de la procédure d’expropriation. Pourtant, la cour d’appel de Montpellier avait refusé de retenir cette dernière date.

Le raisonnement des juges du fond est validé par la Cour de cassation, qui retient une application restrictive de l’article L. 213-4, a du Code de l’urbanisme. Certes, la délibération du 28 septembre 2016 a bien eu pour effet de modifier le plan local d’urbanisme. Toutefois, comme l’avait déjà jugé la cour d’appel de Montpellier, si elle avait modifié le périmètre de la zone dans laquelle était située la parcelle expropriée, elle n’avait pas affecté les caractéristiques de cette zone. En d’autres termes, cette délibération n’avait eu aucune conséquence notable sur la valeur du bien litigieux. En conséquence, le pourvoi en cassation formé par l’ancien propriétaire est rejeté.

  • L’occupant exproprié en vertu de la procédure spéciale d’expropriation des immeubles insalubres ou menaçant ruine bénéficie des droits de priorité et de préférence prévus par le Code de l’expropriation (Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-13.287, FS-P+B+I N° Lexbase : A5863ZEU)

La loi du 10 juillet 1970, tendant à faciliter la suppression de l’habitat insalubre, dite loi «Vivien», avait instauré une procédure simplifiée d’expropriation, sans enquête préalable ni arrêté de cessibilité. Ces dispositions sont aujourd’hui codifiées aux articles L. 511-1 (N° Lexbase : L8042I4M) et suivants du Code de l’expropriation. Cette procédure peut concerner à titre principal deux types d’immeubles : ceux qui ont été déclarés insalubres à titre irrémédiable en application de l’article L. 1331-28 du Code de la santé publique (N° Lexbase : L0245LNE) ; ceux qui sont à usage total ou partiel d’habitation et qui ont fait l’objet d’un arrêté de péril pris en application de l’article L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation (N° Lexbase : L0252LNN) et assorti d’une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d’habiter. A titre exceptionnel peuvent aussi être concernés «des immeubles qui ne sont eux-mêmes ni insalubres, ni impropres à l’habitation, lorsque leur expropriation est indispensable à la démolition d’immeubles insalubres ou d’immeubles menaçant ruine, ainsi que des terrains où sont situés les immeubles déclarés insalubres ou menaçant ruine lorsque leur acquisition est nécessaire à la résorption de l’habitat insalubre, alors même qu’y seraient également implantés des bâtiments non insalubres ou ne menaçant pas ruine». Ces dernières dispositions visent les immeubles qui ne sont pas insalubres mais dont l’expropriation est indispensable à la démolition d'immeubles insalubres, sans distinguer -ce que ne précise pas le texte- entre les immeubles à usage d’habitation et les autres [2].

Il n’est pas précisé, en l’espèce, qu’elle est l’hypothèse concernée, le litige portant non pas sur les conditions de mise en œuvre de la procédure, mais sur ses conséquences pour les personnes expropriées. Celles-ci ont évidemment le droit à percevoir des indemnités, conformément aux dispositions des articles L. 242-1 (N° Lexbase : L7968I4U) à L. 242-7 et du livre III du Code de l’expropriation qui définit les règles d’indemnisation de droit commun, sous réserve des dispositions de l’article L. 511-6 du même code (N° Lexbase : L8047I4S) qui envisagent divers cas de réduction de l'indemnité [3].

La question qui se pose en l’espèce est de savoir si les occupants des immeubles expropriés bénéficient des droits de priorité et de préférence prévus par les articles L. 423-1 (N° Lexbase : L8028I44) à L. 423-5 du Code de l’expropriation.

En application de l’article L. 423-1, le droit de priorité bénéficie aux propriétaires occupants des locaux d’habitation expropriés et dont les ressources n’excèdent pas les plafonds fixés pour l’attribution de logements construits en application de la législation relative aux HLM. Ils bénéficient alors : soit d’un relogement en qualité de locataires dans un local soumis à la législation sur les HLM ou dans un local dont le loyer n’excède pas celui d’un local construit en application de la législation relative aux HLM de même consistance ; soit de l’accession à la propriété au titre de la législation applicable en matière d’HLM ainsi que pour l’octroi, le cas échéant, des prêts correspondants. Le II du même article précise également que lorsque l’expropriation a porté sur une maison individuelle, ce droit de priorité s’exerce, à la demande des intéressés et si cela est possible, sur un local de type analogue situé dans la même commune ou dans une commune limitrophe.

L’article L. 423-2 (N° Lexbase : L8029I47) prévoit quant à lui que si ces conditions sont réunies, l’expropriant est tenu à une obligation de relogement dont il sera valablement libéré par l’offre aux intéressés d’un local correspondant à leurs besoins et n’excédant pas les normes relatives aux HLM. Dans le cas où l’expropriation a porté sur une maison individuelle, le relogement est, si cela est possible, offert dans un local de type analogue, n'excédant pas les normes relatives aux HLM situés dans la même commune ou dans une commune limitrophe.

Le droit de préférence est quant à lui visé par l’article L. 423-4 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L8031I49). Il bénéficie aux propriétaires occupants de locaux d’habitation expropriés en vue de l’octroi de prêts spéciaux au titre de l’aide à la construction, lorsque leurs ressources ne dépassent pas les plafonds fixés pour cette aide.

La cour d’appel de Versailles avait considéré que ces textes n’étaient pas applicables dans le cadre d’une procédure d’expropriation en vue de la suppression de l’habitat insalubre. En conséquence, elle avait déclaré irrecevable la demande d’un occupant tendant à ce qu’il soit fait injonction à la commune expropriante, sous astreinte, de le faire bénéficier d’un droit de priorité et de préférence.

Cette analyse était manifestement erronée au regard des textes applicables à cette procédure. Selon l’article L. 511-9 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L8050I4W), le refus par les occupants «du relogement qui leur est offert par l’expropriant, dans les conditions prévues à l’article L. 314-2 du Code de l’urbanisme, autorise leur expulsion sans indemnité». Or, l’article L. 314-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L8177I4M) précise que «tous les occupants de locaux à usage d’habitation, professionnel ou mixte ont droit au relogement […] ils bénéficient, en outre, des droits de priorité et de préférence prévus aux articles L. 423-1 à L. 423-5 du Code de l’expropriation […]». L’arrêt attaqué est en conséquence cassé et l’affaire est renvoyée à la cour d’appel de Paris qui devra déterminer si l’occupant remplit les conditions visées par ces articles lui permettant de bénéficier des droits de priorité ou de préférence.

  • Obligation d’établir un document d’arpentage préalablement à la mise en œuvre d’une expropriation partielle impliquant de modifier les limites des terrains concernés (Cass. civ. 3, 13 juin 2019, n° 18-14.225, FS-P+B+R+I N° Lexbase : A5849ZED)

La logique du droit de l’expropriation, telle qu’elle résulte de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (N° Lexbase : L1364A9E), implique qu’une balance soit faite entre le droit de propriété «inviolable et sacré» et les atteintes qui peuvent être autorisées à ce droit pour motif de «nécessité publique» ou «d’utilité publique» selon la terminologie employée par le Code de l’expropriation. C’est pour cette raison que l’expropriation doit être strictement limitée aux parcelles dont l’expropriant a besoin pour mener à bien l’opération déclarée d’utilité publique. Il est en conséquence fréquent qu’un propriétaire privé ne soit que partiellement exproprié. Cette situation ne lui est d’ailleurs pas nécessairement plus favorable qu’une expropriation totale. En particulier, une expropriation partielle peut rendre difficile l’exploitation de terrains agricoles comme elle peut limiter la constructibilité d’un terrain. C’est pour cela qu’il existe une procédure de réquisition d’emprise totale qui permet à la personne touchée par une emprise partielle de demander que l’expropriant procède à l’acquisition de la totalité du bien concerné [4]. Mais surtout, lorsque cette procédure n’est pas déclenchée, le propriétaire qui est privé d’une partie de son bien doit savoir précisément quelle est la consistance de la parcelle qui demeure dans son patrimoine. Cette exigence est prise en compte par les dispositions de Code de l’expropriation relatives au contenu de l’ordonnance d’expropriation dont l’effet -rappelons-le- consiste à transférer les biens du patrimoine du propriétaire évincé vers celui du bénéficiaire de l’opération.

C’est l’arrêté de cessibilité, qui fait partie du dossier transmis par l’autorité administrative au juge de l’expropriation en application de l’article R. 221-1 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L2104I73), qui permet au préfet, qui est seul compétent en la matière, de déterminer la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier, lorsque cette liste ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique [5]. L’arrêté de cessibilité va ainsi permettre de déclarer cessibles les propriétés ou parties de propriété dont la cession est nécessaire à la réalisation de l’opération projetée. Toutefois, des modifications dans la situation des biens peuvent survenir entre la date à laquelle l’arrêté de cessibilité est établi et la date à laquelle statue le juge de l’expropriation. En conséquence, l’article R. 221-4 du Code de l’expropriation (N° Lexbase : L2107I78) prévoit que l’ordonnance «prononçant l’expropriation désigne chaque immeuble ou fraction d’immeuble exproprié et précise l’identité des expropriés, conformément aux dispositions de l'article R. 132-2 […] Elle tient compte des modifications survenues éventuellement depuis l’arrêté de cessibilité ou l’acte en tenant lieu en ce qui concerne la désignation des immeubles ou l’identité des parties». L’article R. 132-2 du même code (N° Lexbase : L2094I7P) renvoie quant à lui aux règles de publicité foncière définies par l’article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955, portant réforme de la publicité foncière (N° Lexbase : L9182AZ4). L’alinéa 2 de cet article prévoit que, lorsqu'il y a division de la propriété du sol entraînant changement de limite, l’acte doit désigner l’immeuble tel qu’il existait avant la division et chacun des nouveaux immeubles résultant de cette division. Dans la plupart des cas, comme le précise le dernier alinéa de cet article, la désignation est faite conformément à un extrait cadastral et «en cas de changement de limite, d’après les documents d’arpentage établis spécialement en vue de la conservation du cadastre». Plus précisément, l’article 25 du décret n° 45-471 du 30 avril 1955, relatif à la conservation du cadastre, précise que «tout changement de limite de propriété doit être constaté par un document d’arpentage qui est soumis au service du cadastre, préalablement à la rédaction de l’acte réalisant le changement de limite, pour vérification et numérotage des nouveaux îlots de propriété».

La Cour de cassation déduit logiquement de ces dispositions qu’en cas «d’expropriation partielle impliquant de modifier les limites des terrains concernés, un document d'arpentage doit être préalablement réalisé afin que les parcelles concernées soient désignées conformément à leur numérotation issue de ce document». Cette position est identique à celle du Conseil d’Etat qui a eu l’occasion récemment de juger qu’un document d’arpentage doit être établi préalablement à l’arrêté de cessibilité en cas d’expropriation de parties de parcelles [6].

En l’espèce, aucun document d’arpentage désignant les parcelles issues de la division opérée par l’expropriation partielle n’avait été réalisé. En conséquence, la Cour de cassation casse l’ordonnance déférée devant elle pour vice de forme.

 

[1] Cass. civ. 3, 23 juin 1999, n° 98-70.105, inédit (N° Lexbase : A2514CZ7) ; Cass. civ. 3, 3 décembre 2002, n° 01-70.129, F-D (N° Lexbase : A4419A4G) ; Cass. civ. 3, 17 février 2004, n° 03-70.038, F-D (N° Lexbase : A3335DB7) ; Cass. civ. 3, 16 mars 2005, n° 04-70.056, FS-D (N° Lexbase : A3187DHI) ; Cass. civ. 3, 14 septembre 2005, n° 04-70.037, FS-D (N° Lexbase : A4546DKL) ; Cass. civ. 3, 5 juillet 2005, n° 04-70.104 ; Cass. civ. 3, 11 juin 2014, n° 13-18.695, F-D (N° Lexbase : A2125MR7).

[2] CE, 18 janvier 2017, n° 383374 (N° Lexbase : A3259S9L), Constr.-Urb., 2017, comm. 36, note Couton.

[3] C. expr., art. L. 511-5 (N° Lexbase : L8046I4R).

[4] C. expr., art. L. 242-1 s. (N° Lexbase : L7968I4U) et R. 242-1 (N° Lexbase : L2131I73) ; voir Cass civ. 3, 30 novembre 2017, n° 16-24.676, F-D (N° Lexbase : A4749W4N).

[5] V. C. expr., art. L. 132-1 (N° Lexbase : L7945I4Z).

[6] CE 6°et 5° ch. r., 9 juillet 2018, n° 406696 (N° Lexbase : A6535XXC).

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