La lettre juridique n°402 du 8 juillet 2010 : Avocats/Honoraires

[Evénement] Aide juridictionnelle : genèse d'un système qui a trouvé ses limites

N6273BPZ

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[Evénement] Aide juridictionnelle : genèse d'un système qui a trouvé ses limites - par Anne-Laure Blouet Patin, Directrice de la rédaction

par Anne-Laure Blouet Patin, Directrice de la rédaction, le 07-10-2010

L'aide juridique prend son origine dans la loi du 22 janvier 1851, l'idée étant alors l'esprit de charité. Une réforme intervient dans de nombreux pays après la Seconde guerre mondiale et la terminologie change pour l'expression "assistance judiciaire", puis "aide judiciaire", la solidarité remplaçant la charité. Puis, avec la loi de 1991 (loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, relative à l'aide juridique N° Lexbase : L8607BBE), l'expression "aide juridictionnelle" naît et participe pleinement à rendre effectif l'accès à la justice. Ainsi, l'AJ a 19 ans ; elle couvre les besoins d'une population qui avoisine le million de justiciables et sa réforme est souhaitée depuis dix ans maintenant comme l'a rappelé le Bâtonnier de l'Ordre des avocats du barreau de Lille, René Despieghelaere, à l'occasion de l'introduction de la journée des Etats généraux de l'Aide juridictionnelle, organisée le 25 juin 2010. Et, les griefs contre le système actuel sont nombreux : un avocat sur deux fait une mission d'AJ par mois avec un tarif de 22,50 euros la demi-heure et ce montant ne couvre ni les charges, ni la rémunération de l'avocat ; les moyens pour l'AJ sont insuffisants et entraînent des retards conséquents (à titre d'exemple, en mars 2010, Lille comptait un retard de six mois dans le traitement des dossiers, retard en passe d'être résorbé d'ici à fin juillet) ; la pratique de l'AJ devient dévalorisante pour un avocat et la crainte d'un barreau à deux vitesses émerge progressivement. Ainsi, l'AJ se doit de retrouver ses lettres de noblesse, de la transparence à laquelle doit être associée une véritable rémunération. Tel était donc l'enjeu de la journée de réflexion proposée par René Despieghelaere où pas moins de 350 personnes ont assisté aux différents ateliers proposés (le financement de l'aide juridictionnelle ; pour une garantie de qualité ? ; quelles perspectives pour la future défense pénale ? ; l'aide juridictionnelle en droit comparé ; déjudiciarisation et accès au droit ; les groupes de défense ordinale ; stratégie d'action face aux pouvoirs publics) (1) et ce malgré les grèves des transports et le bicentenaire du rétablissement de l'ordre des avocats de Paris. En propos liminaires à cette journée, les instances représentatives de la profession ont exposé leurs visions, un état des lieux a été dressé et un parallèle avec nos voisins européens évoqué.

Position des instances représentatives. Les représentants des instances de la profession, Conférence des Bâtonniers et CNB, ont également insisté sur l'importance de revoir le dispositif actuel.

La première, par la voix de son président, Alain Pouchelon, a apporté son soutien le plus massif tout en rappelant qu'il n'y aurait rien à attendre de plus de la dotation de l'Etat ; en conséquence une piste serait à développer auprès des assureurs (2) tout en dissociant le pénal du civil, le pénal restant à charge entière de l'Etat. Il préconise également que l'AJ soit gérée au niveau de structures particulières. Et d'insister sur le fait que les travaux de cette journée ne doivent pas rester à l'état de réflexion.

Le second, par le biais de Lionel Escoffier, représentant de son Président, Thierry Wickers, rappelle qu'il incombe à l'Etat de permettre un véritable accès à la justice. Le système actuel étant à bout de souffle, il est urgent de réagir et d'agir. La commission "Accès au droit" du CNB a adopté une résolution le 13 juin 2010 proposant une nouvelle architecture du système qui conduirait à distinguer entre la matière civile et assimilée et la matière pénale. Si l'aide juridictionnelle pénale resterait de la seule responsabilité de l'Etat, la matière civile pourrait combiner, selon des modalités à définir, financement étatique et financement complémentaire, sous réserve du maintien prioritaire de l'engagement de l'Etat. Ce faisant, le CNB n'est pas favorable à la création d'un système de gestion privée ou mixte du dispositif d'aide juridictionnelle. Surtout, il attend instamment des pouvoirs publics la reconnaissance effective du travail fourni par les avocats assurant la défense des justiciables les plus démunis. Il appartient, par ailleurs, à l'Etat de tirer les conséquences, notamment financières, de l'arrêt de la CJUE du 17 juin 2010 (CJUE, 17 juin 2010, aff. C-492/08, Commission européenne c/ République française N° Lexbase : A1922E3L ; lire N° Lexbase : N4288BPI) condamnant la France pour manquement à la Directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 ("Directive TVA" N° Lexbase : L7664HTZ), qui induit un surcoût pour le justiciable en matière d'aide juridictionnelle partielle et un risque de diminution de la rétribution de l'avocat.

Le CNB proposerait aussi une forfaitisation en fonction des types d'affaires, des protocoles simplifiés, une dotation complémentaire versée en amont, la suppression de l'attestation de fin de mission, l'instauration d'une rémunération entraînant la suppression de la notion d'indemnisation et la création d'un fonds de garantie ad hoc.

Etats des lieux. C'est au Bâtonnier Frédéric Covin, ancien Bâtonnier du barreau de Valenciennes, qu'a échu la mission de dresser un état des lieux de l'AJ. A cet égard, il a rappelé combien l'AJ a toujours constitué l'honneur du barreau. Avec la réforme de 1972, l'accès au juge devient gratuit, le plafond d'admissibilité est manifestement peu élevé et coexistent deux ou trois tarifs d'indemnisation. Mais le traitement des dossiers est d'une lenteur extrême et les greffes manifestent une mauvaise volonté évidente. Avec la réforme de 1991 naît un texte ambitieux avec un système rénové d'AJ. L'indemnisation se fait en fonction des types d'intervention. Sont créées les commissions départementales d'accès au droit (CDAD), l'Etat considérant que cet accès est une politique publique. Mais ce système atteint ses limites en 2000.

Le 18 décembre 2000 est rédigé un protocole qui laisse entrevoir l'espoir d'un traitement de l'accès au droit des plus démunis comme un problème de société. Le montant de l'UV est revalorisé. Et ce projet très complet est élaboré conjointement avec la Chancellerie, mais n'aboutira pas au final.

En 2007, le rapport "du Luart" soulève à nouveau les limites du dispositif. Selon son rapporteur, Roland du Luart, le dispositif de l'AJ se caractérise par un accroissement considérable du nombre des admissions depuis 1991 : + 159,5 %. Parallèlement, l'enveloppe budgétaire consacrée à cette aide a progressé de 391,3 % entre 1991 et 2006. En 2007, elle représentait 5,2 % des crédits dédiés à la justice avec un montant de 328,7 millions d'euros. Ainsi, la crise que traverse l'AJ est autant financière que morale. Il insiste sur le fait que la réforme de l'AJ ne peut plus attendre. Et il préconise qu'elle s'articule autour d'un système équilibré, où chacune des parties prenantes contribue à l'effort de solidarité nationale : les avocats et les auxiliaires de justice, le justiciable lui-même et l'Etat.

Le rapport "Darrois" débouchera sur la mise en place d'une mission confiée par Michèle Alliot-Marie sur la réforme de l'AJ.

Aujourd'hui la question de l'éligibilité à l'AJ est, pour le Bâtonnier Frédéric Covin, fondamentale : qui doit en bénéficier ? pour quelles actions ? avec quelle part des aides publiques ? avec quel financement des assureurs ?

Il faut ainsi repenser peu ou prou des pans entiers de l'organisation du système judiciaire, tout en tenant compte des standards européens. A cet égard, il précise que le Conseil des barreaux européens (CCBE) demande de traiter l'AJ comme un droit fondamental.

Le traitement de l'AJ en Europe. Au niveau européen, c'est à la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ), créée il y a six ans, qu'incombe l'évaluation au quotidien des systèmes judiciaires au sein des 47 pays européens. Comme le souligne Stéphane Leyenberger, chef de la division Justice du Conseil de l'Europe, la France est au 23ème rang du classement, selon le rapport de 2008.

Dans la plupart des pays, une partie du budget est destinée à l'aide judiciaire. Comme pour le budget alloué aux tribunaux, le montant de ce budget diffère d'un pays à l'autre. On peut donc retenir les chiffres suivants concernant le budget public annuel alloué à l'aide judiciaire par habitant en 2006 :

Autriche : 2,1 euros/habitant

Portugal : 3,4 euros/habitant

Espagne : 3,8 euros/habitant

Belgique : 4,1 euros/habitant

France : 4,8 euros/habitant

Allemagne : 6,8 euros/habitant

Irlande : 15 euros/habitant

Angleterre : 55 euros/habitant

Mais, si l'on ramène ces chiffres au nombre d'affaires bénéficiant de l'aide judiciaire pour 10 000 habitants, le classement diffère :

Italie : 17 affaires

Autriche : 30 affaires

Belgique: 95 affaires

Portugal : 124 affaires

France : 134 affaires

Espagne : 141 affaires

Angleterre : 460 affaires

Le prochain cycle d'évaluation a démarré. Le nouveau rapport du CEPEJ, qui sera publié en automne 2010, portera sur les données de l'année 2008.


(1) Pour une synthèse des travaux, lire (N° Lexbase : N6157BPQ).
(2) Dans son rapport annuel rendu fin juin 2010, la Fédération française des sociétés d'assurances a rejeté l'idée de mettre la profession à contribution pour financer l'AJ ; elle n'est pas non plus favorable à l'autre piste de réflexion visant à instaurer une garantie obligatoire de protection juridique dans tous les contrats d'assurance multirisque habitation et/ou automobile.

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