Conseil d'Etat

Statuant au contentieux

N° 203779

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Syndicat national de l'industrie pharmaceutique et autres

M Donnat, Rapporteur

Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement

Mme Aubin, Président

Lecture du 10 Novembre 1999


REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu 1°), sous le n° 203779, la requête, enregistrée le 22 janvier 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DE L'INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE, dont le siège est 88, rue de la Faisanderie à Paris cedex 16 (75782), représenté par son président en exercice ; le SYNDICAT NATIONAL DE L'INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 F en application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu 2°), sous le n° 204071, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 1er février et 1er juin 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION MEDICALE DE DEFENSE DE LA DEONTOLOGIE ET DES DROITS DES MALADES, dont le siège est chez Mme Martine Debat, 18, voie Méhul à Vitry-sur-Seine (94400), pour M Pierre DEBAT, demeurant 183, boulevard Brune à Paris (75014) et pour M Hurrychandur JOORY, demeurant 120, boulevard Diderot à Paris (75012) ; l'ASSOCIATION MEDICALE DE DEFENSE DE LA DEONTOLOGIE ET DES DROITS DES MALADES et autres demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes ;

2°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 15 000 F en application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu 3°), sous le n° 204188, la requête enregistrée le 3 février 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DES YVELINES, dont le siège est 16, boulevard de la Reine à Versailles (78000) ; le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DES YVELINES demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes ;

Vu 4°), sous le n° 204266, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 février et 2 juin 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le SYNDICAT DES MEDECINS D'URGENCE DE FRANCE, dont le siège est 12 bis, avenue Jean Jaurès à Creil (60100) ; le SYNDICAT DES MEDECINS D'URGENCE DE FRANCE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes ;

2°) de suspendre provisoirement son exécution ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu 5°), sous le n° 204271, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 février et 3 juin 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'ESSONNE, dont le siège est 1, rue de l'Observatoire à Juvisy-sur-Orge (91260), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA SEINE-SAINT-DENIS, dont le siège est 2, rue Adèle à Villemomble (93250) le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DU VAL-DE-MARNE, dont le siège est 4, rue Octave du Mesnil à Créteil (94000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DU VAL-D'OISE, dont le siège est 16, avenue Voltaire à Eaubonne (95600), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA SEINE-ET-MARNE, dont le siège est 11, boulevard de l'Almont à Melun (77000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DES HAUTS-DE-SEINE, dont le siège est 35, rue du Bac à Asnières (92600), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA VILLE DE PARIS, dont le siège est 14, rue Euler à Paris (75008), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'AIN, dont le siège est 11, rue des Dîmes à Bourg-en-Bresse (01000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'AISNE, dont le siège est 26, rue des Cordeliers à Laon cedex (02001), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'ALLIER, dont le siège est BP 2724 à Vichy cedex (03027), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DES ALPES-MARITIMES, dont le siège est 33, avenue Georges V à Nice(06000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DES ARDENNES, dont le siège est 15, rue Payer Guillemain à Charleville-Mézières (08000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'EURE, dont le siège est 119, rue Rochette à Evreux (27000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE MEURTHE-ET-MOSELLE, dont le siège est 8, rue Isabey à Nancy (54000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA MEUSE, dont le siège est 45, rue Oudinot à Bar-le-Duc (55000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DU MORBIHAN, dont le siège est 9, rue du Manoir de Trussac à Vannes (56000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA MOSELLE, dont le siège est 6, quai Richepance à Metz (57000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DU NORD, dont le siège est 2, rue de La Collégiale à Lille (59000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA SAONE-ET-LOIRE, dont le siège est 6, carrefour de l'Europe à Mâcon (71000), le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE LA HAUTE-VIENNE, dont le siège est 19, rue Cruveilher à Limoges (87000) et le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DES VOSGES, dont le siège est 22, allée des Noisetiers à Epinal (88000) ; le CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'ESSONNE et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne devenue la Communauté européenne, modifié par le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997 ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 ;

Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 ;

Vu la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 98-404 DC du 18 décembre 1998 ;

Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

Vu le décret n° 95-1000 du 6 septembre 1995 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;

Après avoir entendu en audience publique :

- le rapport de M Donnat, Auditeur,

- les observations de la SCP Monod, Colin, avocat du SYNDICAT NATIONAL DE L'INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE, de Me Blanc, avocat de l'ASSOCIATION MEDICALE DE DEFENSE DE LA DEONTOLOGIE ET DES DROITS DES MALADES, de M Pierre DEBAT et de M Hurrychandur JOORY et de la SCP Richard, Mandelkern, avocat du CONSEIL DEPARTEMENTAL DE L'ORDRE DES MEDECINS DE L'ESSONNE et autres,

- les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes n°s 203779, 204071, 204188, 204266 et 204271 sont dirigées contre l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par la même décision ;

Considérant que, par une décision du 14 avril 1999, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé l'arrêté attaqué en tant qu'il a approuvé les stipulations du quatrième alinéa de l'article 1-2 de la convention en tant qu'elles concernent les sanctions ordinales et professionnelles, du premier alinéa de l'article 1-5, du cinquième alinéa de l'article 5-9, du chapitre VI et des articles 7-5, 7-6, 7-7 et 7-8 ; que, par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions des requêtes tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 en tant qu'il approuve lesdites stipulations ;

Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'emploi et de la solidarité à la requête n° 203779 :

Considérant que le SYNDICAT NATIONAL DE L'INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre l'arrêté attaqué en tant qu'il approuve les stipulations de l'article 8 de l'annexe II de la convention nationale des médecins généralistes relatives à l'élaboration, à l'usage des médecins référents, d'un "guide des équivalents thérapeutiques" qui regroupe les médicaments les moins onéreux, stipulations qui sont divisibles des autres stipulations de la convention ; qu'ainsi, et dans cette mesure, la fin de non-recevoir opposée à ce syndicat doit être écartée ;

Sur la légalité de l'arrêté interministériel du 4 décembre 1998 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes signée le 26 novembre 1998 :

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L 162-5 du code de la sécurité sociale : "Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les médecins sont définis par des conventions nationales, conclues séparément pour les médecins généralistes et les médecins spécialistes par la caisse nationale de l'assurance maladie, au moins une autre caisse nationale de l'assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives pour l'ensemble du territoire de médecins généralistes ou de médecins spécialistes, ou par une convention nationale conclue par la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, au moins une autre caisse nationale d'assurance maladie et au moins une organisation représentative pour l'ensemble du territoire de médecins généralistes et une organisation syndicale représentative pour l'ensemble du territoire de médecins spécialistes" ;

Considérant que ces dispositions habilitent les parties à la convention, sous réserve de l'approbation de l'autorité ministérielle exigée par l'article L 162-5-6 du code de lasécurité sociale, à intervenir dans les domaines visés par l'article L 162-5 de ce code tel qu'il a été modifié avec effet au 10 juillet 1998 par l'article 22 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 et par les articles L 162-5-2, L162-5-3 (II), L 162-5-5 et L 162-12-15 dudit code ; que, toutefois, l'habilitation qui leur est ainsi consentie doit être interprétée compte tenu de ce qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il revient à la loi de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale et de fixer elle-même ou de renvoyer à des décrets, notamment en Conseil d'Etat, le soin de fixer certaines obligations incombant aux organismes de sécurité sociale ou aux médecins ;

En ce qui concerne la régularité de la procédure :

Quant à l'absence d'enquête de représentativité :

Considérant qu'en application des dispositions combinées des articles L 162-33 et R 162-54 du code de la sécurité sociale, les ministres compétents sont tenus d'organiser, entre le neuvième et le sixième mois précédant l'échéance tacite ou expresse de la ou des conventions prévues par les dispositions précitées de l'article L 162-5 de ce code, une enquête de représentativité afin de déterminer, en vue de la conclusion éventuelle d'un nouvel accord, les organisations nationales les plus représentatives ; que lorsque l'arrêté portant approbation de la précédente convention a fait l'objet d'une annulation par le juge de l'excès de pouvoir, les ministres compétents peuvent légalement se fonder sur les résultats obtenus lors de la dernière enquête de représentativité, dès lors que celle-ci a été diligentée dans des conditions régulières et que ne s'est pas produit depuis son intervention un changement dans les circonstances de droit ou de fait susceptible de modifier l'appréciation portée sur la représentativité des organisations syndicales en cause ;

Considérant qu'à la suite de la résiliation de la convention nationale des médecins conclue le 21 octobre 1993, les ministres compétents ont organisé une enquête de représentativité, sur la base de laquelle ils ont déterminé, par une décision du 5 février 1997, les organisations nationales les plus représentatives des médecins généralistes, d'une part, des médecins spécialistes, d'autre part, habilitées à négocier et à signer la ou les conventions prévues à l'article L 162-5 du code de la sécurité sociale ; que, toutefois, l'arrêté interministériel du 28 mars 1997 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes conclue à la suite de cette enquête a été annulé pour excès de pouvoir par une décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux du 3 juillet 1998 ; que, si les organisations requérantes font valoir qu'à la suite de cette annulation, la conclusion d'une nouvelle convention aurait dû être précédée d'une nouvelle enquête de représentativité organisée dans les conditions définies à l'article L 162-33 du code de la sécurité sociale, il ne ressort des pièces du dossier ni que la précédente enquête de représentativité se soit déroulée dans des conditions irrégulières ni que la décision par laquelle les ministres compétents ont déterminé les organisations représentatives des médecins généralistes, ait été entachée d'illégalité dès l'origine ou ait vu sa portée affectée par un changement dans les circonstances de droit ou de fait ;

Quant à la consultation du Conseil national de l'Ordre des médecins :

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L 162-5-6 du code de la sécurité sociale : "( ) La ou les conventions, leurs annexes et avenants n'entrent en vigueur, lors de leur conclusion ou lors d'une tacite reconduction, qu'après approbation par arrêté interministériel. Le Conseil national de l'Ordre des médecins est avant l'approbation, consulté sur les dispositions conventionnelles relatives à la déontologie médicale" ;

Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué a été signé moins de vingt-quatre heures après que l'avis rendu par le Conseil national de l'Ordre des médecins a été transmis à l'autorité ministérielle, la brièveté de ce délai, liée à l'intérêt qui s'attachait au retour au régime conventionnel dans le secteur de la médecine générale, n'entache pas la procédure d'irrégularité, compte tenu des prises de position antérieurement formulées par le Conseil national de l'Ordre des médecins et de l'absence de dispositions conventionnelles soulevant des problèmes nouveaux d'ordre déontologique ;

Quant à la consultation du Conseil de la concurrence :

Considérant qu'aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 : "Le conseil est obligatoirement consulté par le gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet : 1. De soumettre l'exercice d'une profession ( ) à des restrictions quantitatives ( )" ;