[Le point sur...] Restaurer la confiance en droit de l’exécution des peines : qu’en est-il un an plus tard ?

Mots-clefs : droit de la peine • droit de l’exécution des peines • privation de liberté • droit pénitentiaire

La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 N° Lexbase : L3146MAR était censée restaurer la confiance des citoyens dans l’institution judiciaire, là où la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 [1] avait échoué. Autant souhaités que controversés, cette nouvelle loi et ses décrets et circulaires d’application ont conduit à modifier de nombreux aspects de la procédure pénale [2]. Toutefois, plus d’un an après son adoption, s’attacher à ce seul texte pour identifier les apports de la réforme serait une erreur. On assiste d’ailleurs encore aux remous laissés dans son sillage. De nombreux textes règlementaires sont en effet venus améliorer les ambiguïtés de la loi nouvelle, tout au long de l’année 2022. Cette contribution entend aborder les apports de la loi confiance et de ses nombreuses retouches, en se limitant cependant aux seuls aspects du droit pénitentiaire et du droit de la peine et de son exécution.

À titre liminaire, il nous faut constater qu’en remettant leur ouvrage sur le métier, le législateur et le gouvernement ont adopté une double stratégie pour remédier à la « défiance » [3] des citoyens dans l’institution judiciaire. D’une part, et pour pourvoir à une plus forte cohérence et une meilleure lisibilité du droit, en rationalisant les normes de droit pénitentiaire (I.), jusqu’alors éparpillées entre les différents codes et les textes règlementaires. D’autre part, en opérant un rééquilibrage des techniques d’exécution de la peine (II.), pour que le principe cardinal d’individualisation et la technique de régulation des flux carcéraux puissent coexister.

I. La rationalisation des normes en droit pénitentiaire

En droit pénitentiaire, l’innovation la plus remarquée réside dans l’article 24 de la loi du 22 décembre 2021, qui annonçait la codification du droit pénitentiaire (A.). Moins étayée par la doctrine mais tout aussi notable est la progression des vecteurs de réinsertion professionnelle en détention, qui semble se traduire ici par le renforcement de la valeur normative du travail, et l’ambition d’aligner les droits sociaux des personnes détenues sur ceux accessibles dans la société civile (B.).

A. La codification du droit pénitentiaire

Le souhait d’une codification de l’exécution des peines n’est pas nouveau [4]. Toutefois, après plusieurs atermoiements [5], le récent choix d’un code seulement dédié au droit pénitentiaire a trouvé sa source dans la nécessité urgente de clarifier la matière [6]. À ce titre, la codification semble judicieuse, tant par sa structure (1) que par son contenu (2).

1) La structure du Code pénitentiaire

Alors qu’y trouve-t-on ? En premier lieu, le plan du code s’articule autour de sept thèmes, déclinés en une partie législative [7] et une partie règlementaire [8], et qui s’inspire de celui qui avait été proposé par la Commission Cotte en 2015 [9]. Le Livre Ier de chaque partie concerne le service public pénitentiaire, le Livre II, la détention en établissement pénitentiaire, puis les droits et obligations des personnes détenues à l’occasion du Livre III, l’aide à leur réinsertion dans le Livre IV, leur libération au titre du Livre V, l’intervention de l’administration pénitentiaire auprès des personnes non détenues pour le Livre VI et, enfin, les dispositions relatives à l’outre-mer dans le Livre VII.

Quant à son périmètre, et alors qu’une seule codification à droit constant avait été annoncée, force est de constater qu’une véritable réorganisation a été opérée par l’exécutif [10]. En témoigne l’article L. 1 du Code pénitentiaire, qui a le mérite de donner un nouveau souffle aux principes directeurs [11] du droit pénitentiaire, en lien avec ceux cités par l’article 707 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L0664L4D en matière d’exécution des peines. C’est encore le cas des dispositions relatives au suivi des personnes en milieu ouvert, et des missions du service public pénitentiaire en dehors de l’établissement pénitentiaire [12].

Plusieurs mérites de la codification sont alors identifiables au seul titre de sa structure. D’une part, et bien qu’elle traite principalement des personnes détenues, la codification permet d’intégrer dans le droit pénitentiaire les modalités de prise en charge de l’ensemble des personnes placées sous main de justice, qu’elles soient condamnées ou non [13]. Parmi les dispositions relatives aux missions du service public pénitentiaire, certaines envisagent donc la prise en charge des personnes détenues provisoirement, et reflètent ainsi la diversité et la spécificité des missions des personnels [14]. De ce constat découle ainsi une volonté d’appréhender le droit pénitentiaire dans son ensemble, et plus seulement, comme cela a pu être le cas autrefois, en s’appuyant sur les droits des personnes condamnées pour déterminer ceux des autres personnes privées de liberté [15]. D’autre part, cette codification permet au contenu du Code de procédure pénale de se « recentrer sur les règles encadrant la recherche, la poursuite, le jugement ou l'aménagement de la peine des auteurs d'infractions » [16].

2) La substance du Code pénitentiaire

À n’en pas douter, la codification pénitentiaire ne consiste pas en un simple recensement des textes existants, bien que cela constituerait, déjà et en soi, un travail fastidieux [17]. Pourtant, les plus fervents détracteurs de ce code font état d’une « occasion manquée » [18], d’une codification « incomplète » [19], « instable » [20], « précipitée » [21] et, plus généralement, « critiquable » [22]. S’il nous est impossible de revenir de manière exhaustive sur toutes les dispositions du Code pénitentiaire dans ces colonnes, les principaux apports de la codification seront détaillés ici.

D’abord, la mise en lumière du service public pénitentiaire, qui donne d’ailleurs son nom au Livre Ier du code, permet à la fois de remettre les personnels au centre de l’exécution de la détention, mais également de réaliser un focus sur leur éthique et l’encadrement de leur action. Le Code pénitentiaire envisage ainsi successivement leur organisation [23], leurs missions [24] et leur déontologie [25]. Mais leur place semble dépasser les normes de ce seul livre, dans la mesure où les dispositions générales du code marquent la prééminence du rôle de « l’administration pénitentiaire » [26] dans la sauvegarde des droits fondamentaux des personnes détenues[27]. Certains auteurs ont considéré qu’il s’agissait là d’une volonté « d’ouverture et de normalisation » [28]. Pour notre part, nous nous risquons à aller plus loin, pour dire qu’il s’agit peut-être d’une transformation de l’économie punitive [29], tant par l’extension de l’action du service public pénitentiaire hors du milieu carcéral proprement dit (c'est-à-dire dans la phase antérieure à l’exécution de la peine), que dans sa phase postérieure (c'est-à-dire dans le suivi judiciaire de la peine ou de la mesure de sûreté). 

Ensuite, il paraît intéressant de constater que la réécriture des rôles des acteurs de l’exécution de la peine ne concerne pas exclusivement le service public pénitentiaire. En effet, en offrant une nouvelle assise aux missions de l’administration, au juge et à la place de la personne détenue, la codification offre un double apport à la matière. Au plan formel, elle permet d’établir une répartition logique des normes entre le Code de procédure pénale (qui organise les rapports entre la personne placée sous main de justice et le juge judiciaire), le Code des relations entre le public et l’administration (qui encadre les recours de la personne détenue contre l’administration, lorsqu’elle agit en tant qu’usager du service public), et le Code pénitentiaire (qui détermine les droits et obligations de la personne détenue et de l’administration). Au plan substantiel, les dispositions du Code pénitentiaire permettent, sans nul doute, d’établir le lien de dépendance entre le juge judiciaire et l’administration pénitentiaire, dans leurs missions respectives [30]. On notera également le remplacement du terme de « détenu » par celui de « personne détenue », dont la portée, bien que symbolique, traduit en fait une reconnaissance bien plus noble de la considération qui lui est accordée.

Toutefois, nous devons nous rattacher partiellement à l’analyse de certains auteurs, en ce qui concerne les carences de la codification. Si le Code pénitentiaire met effectivement un terme à l’éparpillement textuel, et redéfinit judicieusement les missions des acteurs intervenant dans la matière, certaines questions demeurent sans réponse [31]. Il en va ainsi par exemple du recours contre l’indignité des conditions de détention [32], qui n’a pas été intégré dans le Code pénitentiaire, bien que le respect de la dignité des personnes détenues constitue désormais une charge affichée de l’administration pénitentiaire [33]. Dans le même sens, certaines jurisprudences du Conseil d'État n’ont pas été codifiées. Pourtant, on sait que si le droit pénitentiaire a évolué, c’est notamment sous l’impulsion de la jurisprudence créatrice [34] et des expérimentations pénitentiaires. Or, tel n’est pas toujours le cas, en témoigne la jurisprudence récente relative à la place de l’assesseur extérieur en commission de discipline pénitentiaire [35]. Enfin, on pourra regretter que le Code pénitentiaire offre à son tour une assise textuelle aux dérogations à l’encellulement individuel [36], comme le faisait le Code de procédure pénale avant lui.

Finalement, le Code pénitentiaire doit être regardé comme un outil didactique prometteur. A fortiori, puisque les deux décrets d’application du 30 mars 2022 lui offrent un cadre fortement propice à l’évolution. Gageons que, grâce aux remarques des praticiens et de la doctrine, les critiques que nous pouvons donc formuler aujourd’hui n’auront plus raison d’être demain. Si les apports du Code pénitentiaire à la matière sont  nombreux, certains méritent d’ailleurs d’être plus précisément explicités, tant leurs enjeux sont importants à l’égard des personnes détenues.

B. La valorisation normative du travail pénitentiaire

Les enjeux qui président au travail en prison présentent un intérêt particulier pour les sachants de la matière [37]. Il faut dire que « l’acte d’engagement », tel qu’il avait été envisagé par la loi pénitentiaire de 2009 N° Lexbase : L9344IES, n’était pas soumis au droit du travail [38]. De ce fait, les détenus ne pouvaient prétendre à un cadre d’exécution de leurs missions salariées et à une protection sociale. Puis, en 2018, le Président de la République annonçait son souhait d’encadrer l’emploi pénitentiaire [39]. Quatre ans plus tard, c’est désormais chose faite, grâce aux articles 20 et 22 de la loi du 22 décembre 2021, complétés par les décrets du 30 mars, du 25 avril et du 21 juin 2022 [40]. Le Code pénitentiaire prévoit donc deux chapitres intitulés « Travail », chacun étant un Chapitre II au Titre Ier du Livre IV de la partie, soit législative, soit règlementaire. Il en résulte notamment la création d’un « contrat d’emploi pénitentiaire », qui remplace l’acte d’engagement jusqu’alors en vigueur (1). Ce nouveau statut du détenu travailleur enrichit ainsi l’éventail des droits sociaux qui lui sont reconnus (2).

1) La création d’un « contrat d’emploi pénitentiaire »

Ici, l’apport principal de la réforme réside indéniablement dans le renforcement de l’attractivité du travail pénitentiaire. En effet, à la différence de « feu » l’acte d’engagement, le contrat d’emploi pénitentiaire offre un véritable cadre juridique à la relation de travail entre le détenu et le chef d’établissement, ou la structure chargée de l’activité. Un contrat de travail pourra donc être conclu, et permettra au travailleur détenu de se prévaloir des droits qui lui sont reconnus du fait de son emploi [41]. Pour ce faire, tant la procédure d’accès à l’emploi, sa durée, son contenu, la rémunération, la protection sociale du détenu ou encore les modalités de travail et de résiliation du contrat sont envisagés par une Section 3 de ces chapitres législatif et règlementaire du Code pénitentiaire, intitulée « Contrat d’emploi pénitentiaire » [42]. De plus, en se basant sur des expérimentations pénitentiaires efficaces, il se décline en un contrat d’emploi pénitentiaire « en apprentissage » [43]. Mais peut-on pour autant l’assimiler au contrat de travail applicable dans la société civile ? Rien n’est moins sûr. En effet, les normes nouvelles du Code pénitentiaire n’ont su se départir des contraintes de gestion et de sécurité du milieu dans lesquelles elles s’inscrivent [44]. Par exemple, le chef d’établissement demeure « tout puissant » [45] dans la décision de classement du détenu souhaitant travailler. Dans le même sens, le recours contre la décision de refus de classement n’est pas exercé devant la juridiction prud’homale, mais devant le juge administratif [46], suite au rejet du recours hiérarchique préalable [47].

Dès lors, il ne faut pas conclure que la valorisation du travail en détention parviendrait à une quelconque égalité de traitements entre les travailleurs détenus et ceux de l’extérieur, mais on peut imaginer qu’elle tend à rapprocher leurs conditions de travail de celles du droit commun.

2) Le renforcement des droits sociaux du détenu travailleur

L’article 22 de la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire confiait à l’exécutif, lors de son adoption, le soin « d’ouvrir ou de faciliter l'ouverture des droits sociaux aux personnes détenues afin de favoriser leur réinsertion » [48], dans les dix mois suivant la promulgation de la loi. L’ordonnance n° 2022-1336, du 19 octobre 2022 N° Lexbase : L6383ME7, prend acte de cet engagement [49], et améliore substantiellement la protection sociale des personnes détenues. 

En matière de droits assurantiels, la réforme leur ouvre droit à « la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles » [50] et à des prestations d’assurances maladie, maternité, invalidité et décès [51]. Il en va de même à l’échelle post-carcérale, pour les droits acquis du fait du travail exécuté en détention. Les détenus bénéficieront aussi d’une « assiette minimale de cotisations pour l'acquisition de droits à l'assurance vieillesse » [52]. Pour les droits à la formation, mobilisables lors de la réintégration dans la société libre, les articles 10 à 12 de l’ordonnance du 19 octobre 2022 prévoient l’ouverture d’un « compte personnel d’activité », composé d’un compte personnel de formation et d’un compte d’engagement citoyen. Enfin, dans le but louable d’aligner les conditions de réalisation du travail en détention sur celles de la société civile, l’ordonnance du 19 octobre 2022 prend des mesures de nature à généraliser la mixité des activités en détention [53], et entend lutter contre les discriminations et le harcèlement [54].

Pour le reste, il semble que de nombreuses incohérences perdurent, et empêchent l’alignement parfait des droits sociaux des personnes détenues sur ceux applicables à la société civile. Figure de proue du maintien de la distance : la rémunération. En effet, le système lui-même échappe au droit commun, puisque l’administration continue de percevoir la rémunération du détenu travailleur, à charge pour elle d’en reverser le montant net sur son compte nominatif [55]. Dans le même sens, le montant de la rémunération reste largement inférieur à celui prévu par le droit du travail, puisqu’il est à ce jour compris entre 20 % et 45 % du salaire minimum (Smic) [56].

À titre conclusif, on a pu observer de vives critiques émaner des premiers commentateurs de la réforme, au moins à propos du travail pénitentiaire. Pour notre part, nous constatons un rapprochement entre les normes nouvelles du droit pénitentiaire et celles de droit du travail. Mais il n’est que partiel et les règles du travail pénitentiaire constituent toujours un régime exorbitant de droit commun. Si les contraintes du service public pénitentiaire sont évidentes, et font obstacle à un alignement parfait de ces normes entre elles, de nombreuses incohérences perdurent encore aujourd’hui, un an après l’adoption de la loi créatrice, et à la suite des nombreux décrets de modification. On ne peut donc qu’espérer qu’il s’agisse du premier pas d’une transition inachevée [57], et que de nouvelles retouches viendront encore élargir les droits sociaux des détenus lorsque, pour favoriser leur insertion ou réinsertion, ils font preuve d’un gage professionnel de réinsertion sociale.

II. Le rééquilibrage des techniques en droit de l’exécution des peines

Le droit de la peine, et plus particulièrement de son exécution, n’a pas été épargné par la réforme pour la confiance dans l’institution judiciaire. Entre innovations et achèvement des chantiers ouverts par la loi du 23 mars 2019, elle opère une profonde refonte de certains mécanismes d’exécution de la peine. À ce propos, la loi consacre son Chapitre IV du Titre II aux « Dispositions relatives à l’exécution des peines ». La restauration de la confiance des justiciables dans l’exécution des peines est alors identifiable à deux égards. En premier lieu, par la refonte des régimes de réductions de peine, afin de conformer – prétendument – ce mécanisme au principe d’individualisation (A.). En second lieu, et c’est là que notre étude apportera un éclairage critique, le législateur et le pouvoir règlementaire ont durci et systématisé certains régimes d’exécution de peine, afin de pourvoir à l’efficacité de la logique de régulation des flux (B.).  

A. Le principe d’individualisation : supprimer toute automaticité…

Selon le Garde des Sceaux, Monsieur Éric Dupont-Moretti, « autant les français peuvent comprendre que des remises soient accordées pour récompenser un effort de réinsertion, autant ils ne peuvent accepter que ces réductions soient automatiques […] » [58]. Pour restaurer la confiance des justiciables dans l’exécution des peines, la loi du 22 décembre 2021 opte donc pour une politique plus punitive [59], prétendument justifiée par la nécessité d’une meilleure individualisation. On assiste ainsi à une fusion des régimes de réductions de peine automatique et supplémentaire (1), et à l’instauration d’une nouvelle catégorie de réduction de peine exceptionnelle (2).

1) La fusion des régimes de réductions de peine ordinaires

La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire et le décret n° 2022-1261 du 28 septembre 2022 N° Lexbase : L4260MEI ont eu un rôle majeur dans la mutation du droit de l’exécution des peines. Plus précisément, cette réforme, prise dans sa globalité, conduit à une fusion du crédit de réduction de peine automatique et des réductions de peine supplémentaires [60]. Depuis le 1^er janvier 2023 [61], notre droit positif s’est donc doté d’un dispositif unifié et judiciarisé [62] de réduction de peine, dont le « quantum maximum global [est] soumis à l’appréciation du juge de l’application des peines » [63]. Exit donc le crédit de réduction de peine automatique prévu par l’ancien article 721 du Code de procédure pénale. Désormais, la réduction, qui ne peut « […] excéder six mois par année d'incarcération et quatorze jours par mois pour une durée d'incarcération inférieure à un an » [64], sera accordée au condamné [65] après un examen annuel de sa situation par la commission d’application des peines, même s’il n’en a pas formé la demande [66]. On constatera d’ailleurs que la durée de ces réductions de peine est alignée sur la méthode de calcul des réductions supplémentaires de peine, aujourd’hui abrogées, c'est-à-dire sur le nombre d’années d’incarcération, et non plus sur la durée de la peine prononcée.

S’agissant des conditions d’octroi, d’abord, seuls les « preuves suffisantes de bonne conduite [et les] efforts sérieux de réinsertion » seront pris en compte [67]. La logique commandait donc que la présence du représentant du corps de commandement ou du corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance s’ancre dans la commission d’application des peines, afin qu'il apporte son regard sur le comportement du détenu en détention. Avec pragmatisme, la loi entérine donc sa présence dans la quasi-juridiction [68].

S’agissant des conditions de retrait [69], ensuite, il est toujours possible de retirer les réductions de peine en cas de  « mauvaise conduite » [70]. Mais le décret du 28 septembre 2022 offre une nouvelle illustration de ce qui doit être entendu par ce terme [71]. Depuis le 1^er janvier 2023, le retrait peut en effet résulter « du refus [de la personne condamnée] de se soumettre au prélèvement biologique prévu au premier alinéa du I de l’article 706-56 ou de commettre ou de tenter de commettre des manœuvres destinées à substituer à son propre matériel biologique le matériel biologique d’une tierce personne, lorsqu’il a été condamné pour le délit prévu par le II de cet article 706-56 » [72].

Par ailleurs, la réforme est ambivalente à plusieurs égards, s’agissant des régimes dérogatoires d’octroi des réductions de peine. Elle démontre une volonté punitive, s’agissant des personnes condamnées pour des faits de terrorisme [73] ou commis à l’encontre d’une personne dépositaire de l’autorité publique [74]. Dans pareils cas, c'est-à-dire en cas d’exécution successive de plusieurs peines relevant de régimes distincts, le régime le plus strict trouvera  toujours à s’appliquer, tant qu’une ou plusieurs peines qui relèvent d’un régime dérogatoire sont en cours d’exécution ou doivent être exécutées [75].

En revanche, pour les personnes dont le discernement était altéré au moment des faits, ou celles condamnées pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire était encouru, et qui ne suivent pas le traitement qui leur était proposé, ou refusent les soins, la loi leur ouvre un nouveau régime dérogatoire de réduction de peine. Si tel n’était pas le cas dans la rédaction antérieure de l’article 721 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L1602MAL, depuis le 1^er janvier 2023, elles peuvent prétendre à l’octroi de réductions de peine, dans la limite des trois mois par année d’incarcération, et de sept jours par mois si la durée de l’incarcération est inférieure à un an [76]. Ici, il s’agit assurément d’un assouplissement normatif. Doit-on pour autant s’en féliciter ? Au regard de son effet, la réponse semble affirmative, car la réforme permettra à un plus grand nombre de condamnés de participer activement à leur réinsertion. Au regard de sa finalité cependant, rien n’est moins sûr. Rétrospectivement, la lecture des données relatives à la surpopulation carcérale depuis 2020 [77] nous laisse penser que le Gouvernement a pris acte des bienfaits des libérations massives lors de l’épidémie de Covid-19. Ainsi, il pourrait avoir souhaité accélérer les libérations, dans une optique de roulement et de gestion des flux carcéraux.

2) L’instauration d’une nouvelle catégorie de réduction de peine exceptionnelle

L’article 11 de la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire crée une nouvelle catégorie de réduction de peine exceptionnelle, distincte de celle déjà prévue par l’article 721-3 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L2771KGQ. Cette nouvelle réduction vise les détenus qui permettent, « au cours de leur détention, y compris provisoire, d'éviter ou de mettre fin à toute action individuelle ou collective de nature à perturber gravement le maintien du bon ordre et la sécurité de l'établissement ou à porter atteinte à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique des membres du personnel pénitentiaire ou des détenus de l'établissement » [78]. En d’autres termes, bien loin de l’altruisme, il s’agit ici d’encourager les personnes détenues à participer à la protection des personnels, moyennant contrepartie. Au plan procédural, le moins qu’on puisse en dire, c’est que les règles de compétence sont innovantes et se distinguent des seuils de droit commun d’application des peines. En effet, pour les peines inférieures ou égales à sept ans d’emprisonnement, c’est le juge de l’application des peines qui pourra agir [79], et se prononcera par ordonnance motivée. À défaut, c’est le tribunal de l’application des peines qui sera compétent [80]. Pour les peines à temps, la réduction exceptionnelle pourra concerner jusqu’à un tiers de la peine prononcée [81], là où elle ne peut s’imputer que sur cinq années, lorsqu’elle concerne une personne condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité.

Concernant les garanties procédurales, il faut tout de même retenir l’effort réalisé par le Gouvernement, transcrit au sein du décret du 28 septembre 2022 et de l’annexe 4 de la circulaire du 3 novembre 2022 [en ligne]. Notre droit positif intègre désormais le contradictoire dans la procédure d’octroi et de retrait des réductions de peine [82], bien que l’on concède qu’il s’agit là d’une avancée précaire et timide.

En définitive, les réductions de peine sont aujourd’hui « données d’une main, [pour être] reprises de l’autre » [83] le lendemain. On assiste ainsi à un assouplissement de certains mécanismes, afin de compenser le durcissement des autres. Et ce paradoxe entraine indéniablement une complexification des procédures de réductions de peine. Il paraît d’ailleurs difficile, à ce titre et plus d’un an après, de prévoir quelle en sera la réception par les praticiens de l’application des peines. L’avis de la doctrine semble plutôt réservé [84], lorsqu’elle ne s’oppose pas catégoriquement à la réforme [85]. De notre côté, nous regrettons que l’individualisation – et tous ses enjeux – soit utilisée à des fins dévoyées, pour justifier d’une politique toujours plus répressive, là où ce principe doit toujours garder pour cap l’élargissement du condamné. S’il faut encore s’en convaincre, le deuxième volet de la réforme en droit de l’exécution des peines en est d’ailleurs une nouvelle illustration.

B. …pour mieux la systématiser par ailleurs : la logique de régulation des flux carcéraux

Lors de l’épidémie de Covid-19, le taux d’occupation du parc pénitentiaire français avait connu une décrue inédite. Bien que certaines maisons d’arrêt aient maintenu une densité plus ou moins égale à 150 % [86], le taux d’occupation global avoisinait alors les 97 % [87], du fait de libérations massives et d’un ralentissement de l’activité juridictionnelle. Les professionnels de la matière ont d’ailleurs pris acte des bénéfices tirés de cette politique d’urgence, et ont ensuite enjoint le gouvernement à en tirer profit au long cours [88]. Pour maintenir – paradoxalement – cette dynamique, la politique initialement établie par l’article 11 de la loi du 22 décembre 2021 poursuit l’automatisation de la libération sous contrainte (1), et élargit le régime des suivis de fin de peine (2).

1) La création d’une procédure de libération sous contrainte « de plein droit »

Comme lors de chaque réforme ces dernières années, la procédure de libération sous contrainte est au cœur des débats. Initiée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 dite « loi Taubira » N° Lexbase : L0488I4T, elle affichait dès le départ un objectif clair : lutter contre « les sorties sèches ». Bien que critiqué[89], en ce que l’examen de la situation de la personne condamnée était systématique, son régime permettait néanmoins au juge de garder la main sur la décision finale d’octroi [90]. La loi du 23 mars 2019 est ensuite venue la systématiser davantage, en conditionnant son refus à l’établissement d’une « […]  ordonnance spécialement motivée, [expliquant pourquoi] il est impossible de mettre en œuvre une de ces mesures au regard des exigences de l'article 707 » [91]. L’objectif était alors d’en faire une « étape de l’exécution de la peine, destinée à encadrer et accompagner une personne condamnée à une courte ou moyenne peine, lorsqu’elle sort de prison » [92]. Or, les professionnels ne se sont pas saisis de cette réforme, ce qui a conduit à son échec [93]. Pour poursuivre la déflation carcérale, et forcer la main aux professionnels les plus réticents, l’article 11 de la loi du 22 décembre 2021 et le décret du 28 septembre 2022 créent ici une nouvelle procédure de libération sous contrainte, cette fois-ci totalement automatisée.

Le nouvel article 720, II, du Code de procédure pénale N° Lexbase : L1601MAK prévoit le régime de cette procédure. Elle est applicable de plein droit aux condamnés dont la durée de la peine à effectuer est inférieure ou égale à deux ans, et dont le reliquat de peine à exécuter est inférieur ou égal à trois mois. Entre autres choses, seuls en sont exclus les condamnés pour certains faits de terrorisme ou d’atteinte à la personne commis sur des mineurs de quinze ans ou des personnes dépositaires de l’autorité publique, ceux ayant été sanctionnés par la commission disciplinaire pénitentiaire pour des faits de violence, et les détenus ne disposant pas d’un hébergement. Concernant cette dernière condition d’exclusion, elle doit être entendue au sens large. Au regard de l’article D. 147-21, alinéa 2, du Code de procédure pénale N° Lexbase : L4485MET, il s’agit en effet tant des possibilités personnelles d’hébergement de la personne détenue que celles des structures d’accueil et des tiers. Il faudra également tenir compte de la localisation de l’hébergement proposé, afin qu’il se conforme aux interdictions de contact ou de paraître éventuellement prononcées.

Concernant sa recevabilité, la libération sous contrainte de plein droit concerne toutes les personnes détenues qui n’ont pu bénéficier d’un aménagement de peine ou d’une libération prévue par l’article 720, I, du Code de procédure pénale, qu’importe qu’elles l’aient refusé d’elles-mêmes ou que la juridiction ait refusé de la leur accorder. Pour ratisser plus large encore, la libération sous contrainte de plein droit est applicable « y compris lorsqu'une instance est pendante devant les juridictions de l'application des peines » [94], sauf en cas d’aménagement sous écrou déjà prononcé. En d’autres termes, elle prime à la fois sur la libération sous contrainte « classique », mais également sur un éventuel aménagement de peine qui n’aurait pas encore été examiné par le juge, et même lorsque la chambre de l’application des peines a été saisie. Ici, on voit encore se matérialiser notre propos conducteur : au-delà même du détournement de l’office du juge d’application des peines, c’est l’automaticité, révélatrice d’une logique de régulation des flux, qui est mise en avant, au détriment d’une appréciation subjective, et donc de l’individualisation. Le juge a donc pour seul pouvoir de déterminer le contenu de la libération sous contrainte. Autrement dit, c’est lui qui devra choisir la mesure applicable. Et cette fois-ci, c’est le détenu qui aura les mains liées, puisque même s’il en aura été informé en amont [95], son consentement n’est pas requis pour la détermination de la mesure choisie.

Concernant les modalités du retrait, elles sont tout aussi révélatrices de la politique punitive engagée. En effet, en cas de non-respect de la mesure et des obligations et interdictions éventuellement fixées, le juge de l'application des peines pourra en ordonner le retrait ou la révocation et la réincarcération de la personne, pour une durée égale au plus au cumul de la peine qu'il lui restait à exécuter au moment de la décision et des réductions de peine octroyées qui n'avaient pas déjà̀ fait l'objet d'un retrait.

Que faut-il en penser ? Certes, la réforme a le courage de remettre au cœur du débat la nocivité des courtes peines. À y regarder de plus près cependant, ce n’est pas de cela que s’inquiète la procédure nouvelle. En automatisant la sortie du milieu fermé, la libération sous contrainte « de plein droit » risque de mettre un coup d’arrêt à des projets de réinsertion, pour lesquels trois mois supplémentaires en détention auraient eu un effet positif. De surcroît, si aucune mesure d’aménagement de peine n’est opportune, le juge de l’application des peines devra agir par dépit, et choisir celle qui semble la moins contre-indiquée. Quant au message envoyé aux justiciables à l’extérieur et aux détenus eux-mêmes, on ne peut qu’être dubitatif. En quoi ce nouveau régime restaurera-t-il la confiance des citoyens dans la justice ? Certes, il risque d’entrainer une décrue de la surpopulation carcérale à court terme, mais au prix d’une altération des pratiques professionnelles et, à n’en pas douter, d’une complexification pérenne de la matière pour les greffes pénitentiaires et les membres de la commission d’application des peines.

2) L’élargissement du régime des suivis de fin de peine

Le dernier pan de la réforme semble être passé inaperçu auprès de la doctrine. Pourtant, il concerne tout autant la sécurisation de l’exécution de la peine. En l’occurrence, cette partie de l’étude traite des « suivis de fin de peine », qui permettent de compenser l’absence de prononcé d’une libération sous contrainte [96]. Jusqu’à la réforme, les personnes éligibles à une mesure de surveillance judiciaire, telle que prévue par l’article 723-39 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L6253H9H, étaient exclues du bénéfice de cette mesure. Désormais [97], le champ d’application des suivis de fin de peine intègre cette catégorie de condamnés, tant que la surveillance judiciaire n’aura pas été ordonnée [98]. En revanche, les personnes qui exécutent leur peine sous la forme d’un aménagement ne pourront toujours pas prétendre au bénéfice d’un suivi de fin de peine [99].

Concernant son contenu, le suivi de fin de peine prévoit toujours que les mesures de contrôle de l’article 132-44 du Code pénal N° Lexbase : L2256AMI, les interdictions de l’article 132-45 N° Lexbase : L0651L4U et les mesures de l’article 132-46 N° Lexbase : L7639LPM du même code puissent être prononcées. La nouveauté réside plutôt dans la sanction des manquements à ces mesures. En effet, « en cas d'inobservation […] le juge de l'application des peines peut […] ordonner [l]a réincarcération » [100]. À la lecture de l’article 721-1, I, alinéa 6, du Code de procédure pénale N° Lexbase : L1603MAM, il est donc permis de croire qu’une ordonnance d’incarcération provisoire pourra désormais être prononcée lors d’un manquement au suivi de fin de peine.

Nos propos conclusifs s’articuleront en deux points, à l’image de notre plan. En droit pénitentiaire, la réforme s’inscrit comme un tremplin. Confrontée à la densification normative récente de la matière, l’élaboration d’un code doit être saluée, à trois égards au moins. D’abord,  et tout en conservant ses liens de dépendance étroits avec la procédure pénale, le droit pénitentiaire accède avec ce code à la plus belle des reconnaissances dans un système de droit codifié. Ensuite, car elle permet une rationalisation et une harmonisation des textes. Gageons d’ailleurs qu’à l’aide de ce nouvel instrument, les praticiens, les universitaires, et même les personnes détenues [101], y verront plus clair dans la matière. Enfin, la réforme est l’occasion, pour le droit pénitentiaire, d’enregistrer des avancées majeures, au premier rang desquelles figurent la valorisation du travail pénitentiaire et la réécriture des missions du service public pénitentiaire.

En droit de l’exécution des peines cependant, la réforme pour la confiance dans l’institution judiciaire ne fait que poursuivre le travail accompli, avant elle, par la loi de programmation pour la justice pour 2018-2022. Substantiellement, elle pourrait se résumer selon la formule de « la rigueur du bâton et [d]es bienfaits de la carotte » [102]. Là où le législateur et l’exécutif font œuvre de rationalisation en droit pénitentiaire, le droit de l’exécution des peines se complexifie, et certains mécanismes semblent perdre, par leur dévoiement, leurs lettres de noblesse. En témoignent les solutions apportées à la problématique majeure de la surpopulation carcérale, qui pourraient rapidement s’avérer inefficaces. Formellement, le Code de procédure pénale s’alourdit davantage, par l’instauration de dispositions toujours plus dérogatoires. Les « défaillances », « l’illisibilité » et la « déconnexion » [103] de la matière n’ont donc pas été corrigées par la loi, tout autant que l’on doute que la confiance ait été réellement restaurée par l’adoption, ici et là, d’une plus grande sévérité. Il nous faut donc emprunter aux sentiments du Doyen Perrier à propos de la loi du 23 mars 2019, pour constater qu’en 2021, « le législateur est [encore] venu retoucher l'ensemble du droit de la peine, par petites touches, en introduisant de nouveaux termes ou de nouveaux seuils, mais sans réelle transformation de la philosophie de la peine, tant dans sa nature que dans ses modalités. [Bref,] tout changer pour que rien ne change » [104].

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