[Textes] Accès aux données de l'administration fiscale par TRACFIN

Le 20 octobre 2012, une série d'arrêtés relatifs à des applications informatiques utilisées par la direction générale des finances publiques (DGFIP) a été publiée au Journal officiel. Ces applications, en principe à usage interne et, pour certaines d'entre elles, consultables par les contribuables, s'agissant de leur propre dossier, sont désormais ouvertes à TRACFIN. Après avoir décrit les fonctionnalités des applications informatiques concernées par ces nouvelles dispositions, nous examinerons les conditions mises à leur consultation. I - Applications concernées

A - ALPAGE

Par un arrêté du 2 octobre 2012, a été créé un traitement de données à caractère personnel de suivi du contrôle fiscal à la direction générale des finances publiques dénommé "ALPAGE" (arrêté du 2 octobre 2012, portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel de suivi du contrôle fiscal à la direction générale des finances publiques dénommé "ALPAGE" N° Lexbase : L2419IU7).

1 - Nature des données enregistrées (art. 3)

Les données à caractère personnel enregistrées dans l'application ALPAGE concernent, d'une part, les entreprises et les dirigeants et, d'autre part, les agents chargés du contrôle.

En ce qui concerne les contribuables et les dirigeants des entreprises, les données enregistrées sont les suivantes :
- nom, prénom, date et lieu de naissance ;
- dénomination sociale de l'entreprise ;
- adresse ;
- le cas échéant, numéros SIREN et SPI ;
- les éléments décrivant la situation professionnelle, économique et fiscale.

En ce qui concerne les agents chargés du contrôle, les données enregistrées sont les suivantes :
- nom, prénom ;
- éléments relatifs à la situation administrative.
- les éléments descriptifs du déroulement des opérations de contrôle ;
- zones bloc-notes qui ne doivent comporter que des informations sur le déroulement des opérations de contrôle fiscal, à l'exclusion de tout élément subjectif ;
- les éléments relatifs au suivi des dossiers de poursuites correctionnelles pour fraude fiscale.

Les données à caractère personnel traitées sont conservées dix ans postérieurement au dernier événement intervenu sur le dossier (art. 4).

2 - Utilisation de l'application (art. 2)

Le traitement informatique permet de :
- suivre le déroulement des programmes annuels de contrôle fiscal ;
- suivre l'activité des services en charge d'une action de contrôle (contrôle sur pièces et contrôle fiscal externe des particuliers et des professionnels) ;
- suivre les propositions de poursuites correctionnelles pour fraude fiscale consécutives aux opérations de contrôle.

3 - Commentaires

L'intitulé du présent arrêté pourrait donner à penser que cette application ALPAGE est récente. En réalité, elle a été créée en 1986 et a, depuis, connu différentes modifications nécessitées tant par les évolutions des systèmes d'exploitation que par les changements des structures administratives.

Cela dit, la très bonne lisibilité de cet arrêté, notamment sur le contenu des données à enregistrer, dispense d'un long commentaire. Toutefois, il paraît utile de situer cette application dans son contexte administratif et procédural.

a - Organisation du contrôle fiscal

Le contrôle fiscal est effectué par différents services de la direction générale des finances publiques :
- des services à compétence nationale, notamment la direction des vérifications nationales et internationales ; la direction nationale d'enquêtes fiscales ; la direction nationale des vérifications de situations fiscales ; la direction des grandes entreprises ;
- les directions de contrôle fiscal (DIRCOFI) qui ont une compétence interrégionale ;
- les services de contrôle fiscal départementaux.

La répartition des compétences entre ces différents services s'opère, en règle générale, sur la base du montant du chiffre d'affaires des entreprises.

A noter que ce ne sont pas les agents des services de contrôle qui sélectionnent eux-mêmes les contribuables qui doivent faire l'objet d'une vérification. Cette sélection est opérée par le directeur compétent sur la base de propositions argumentées qui lui sont présentées. C'est ainsi que, chaque année, l'administration établit des programmes de contrôle fiscal qui ont pour objet de coordonner l'action des services vérificateurs et d'assurer une égale répartition des contrôles sur l'ensemble du territoire. Cette programmation doit permettre d'harmoniser la densité du contrôle selon les secteurs géographiques ou professionnels, les types d'impôts et les catégories de contribuables (BOI-CF-DG-10-20120912, n° 160).

b - Fonctionnalités de l'application

L'utilisation première de l'application ALPAGE est donc d'enregistrer les dossiers programmés pour faire l'objet d'un contrôle fiscal, de l'ordre de 50 000 s'agissant du contrôle externe (les vérifications) et d'un peu plus de 800 000 s'agissant des contrôles sur pièces.

Ensuite, comme on le sait, un contrôle fiscal obéit à des règles très strictes, notamment en ce qui concerne l'information de la personne vérifiée et les délais dans lesquels les différentes phases du contrôle doivent se dérouler (voir, l’Ouvrage "Droit fiscal" N° Lexbase : E0697AGW). L'application ALPAGE permet à l'agent qui conduit le contrôle, comme à sa hiérarchie, de suivre de manière précise le déroulement des opérations de vérification, y compris la mise en recouvrement des rappels d'impôts.

L'application est également utilisée pour suivre l'activité des services en charge d'une action de contrôle ainsi que pour alimenter l'appareil statistique relatif au contrôle fiscal. En effet, l'article 66 de la loi de finances pour 1976 (loi n° 75-1278 du 30 décembre 1975) prévoit que les résultats du contrôle fiscal seront publiés en annexe du fascicule des voies et moyens de la loi de finances (projet de loi de finances pour 2013, voir le fascicule voies et moyens, p. 191 et s.)

A noter enfin que l'application ALPAGE est utilisée pour suivre les propositions de poursuites correctionnelles pour fraude fiscale consécutives aux opérations de contrôle . La commission des infractions fiscales a examiné, au cours de l'année 2011, 1 069 dossiers de propositions de poursuites correctionnelles pour fraude fiscale, dont 966 ont donné lieu à un avis favorable au dépôt d'une plainte (contre 981 en 2010, 939 en 2009 et 992 en 2008) et 103 à un avis défavorable.
S'agissant des conditions d'accès à cette application, voir infra.

B - Base nationale des données patrimoniales (BNDP)

Un arrêté du 2 octobre 2012 a modifié l'arrêté du 11 avril 2005 relatif à la mise en service par la DGFIP de la "Base nationale des données patrimoniales (BNDP)" (arrêté du 2 octobre 2012, modifiant l'arrêté du 11 avril 2005 N° Lexbase : L3803G8D), relatif à la mise en service par la direction générale des finances publiques d'un traitement automatisé d'informations nominatives dénommé "Base nationale des données patrimoniales" N° Lexbase : L2422IUA).

Pour simplifier, on peut dire que cette application informatique est alimentée par les actes déposés par les notaires dans les conservations des hypothèques. Elle contient, en particulier, l'identité des parties à l'acte, la désignation du bien immobilier, objet de l'acte, le prix figurant dans l'acte.

Cette base est utilisée :
- par les services du cadastre pour opérer la mise à jour du fichier des propriétaires ;
- par les services d'assiette et de contrôle de l'impôt. En effet, la connaissance, par ces services, de la consistance du patrimoine d'un contribuable et de son évolution est d'un intérêt majeur pour l'exercice de leurs missions.

C - ADONIS

Un arrêté du 2 octobre 2012 a modifié l'arrêté du 5 avril 2005 portant création d'un traitement informatique dénommé "accès au dossier fiscal des particuliers (ADONIS)" (arrêté du 2 octobre 2012, modifiant l'arrêté du 5 avril 2002, portant création par la direction générale des finances publiques d'un traitement automatisé d'informations nominatives dénommé "accès au dossier fiscal des particuliers (ADONIS)" N° Lexbase : L2301IUR).

1 - Nature des données enregistrées (art. 3)

Sont enregistrées dans la base ADONIS, les informations ou catégories d'informations relatives aux contribuables et se rapportant à l'impôt sur le revenu, aux taxes sociales (CSG, CRDS), à la taxe d'habitation et aux taxes foncières.

2 - Utilisation de l'application (art. 2)

L'application ADONIS est à l'usage des contribuables et des agents.

Chaque contribuable, personne physique, a la possibilité de consulter les informations mises en ligne de son dossier fiscal à partir du portail de l'administration. Après authentification par la procédure de saisie des trois secrets ou par identifiant/mot de passe via le site "mon.service-public.fr", le contribuable peut accéder à son espace personnel sécurisé dans le portail fiscal et aux différents services en ligne proposés aux usagers personnes physiques. En définitive, chaque contribuable a accès à l'image de son dossier fiscal personnel.

L'application est également ouverte aux agents habilités de la direction générale des finances publiques. Elle leur permet d'accéder aux dossiers des contribuables à l'égard desquels ils sont chargés d'une mission d'assiette, de contrôle ou de recouvrement. Cette application présente un grand intérêt pour les missions de contrôle dans la mesure où elle permet d'avoir une vue panoramique et dynamique sur le patrimoine et les revenus de tel ou tel contribuable.

L'application est désormais ouverte aux agents habilités de TRACFIN (voir infra).
En outre, des enquêtes qualité peuvent être menées auprès des contribuables figurant dans la base ADONIS, étant précisé que le contribuable peut refuser d'être sollicité dans le cadre d'enquêtes qualité en informant le service des impôts dont il dépend au titre de l'impôt sur le revenu. Ce choix est révocable dans les mêmes formes (art. 9).

D - ADELIE

Un arrêté du 2 octobre 2012 a modifié l'arrêté du 6 juillet 2004 portant création d'un traitement informatique dénommé "Accès au dossier électronique des entreprises" (ADELIE) (arrêté du 2 octobre 2012, modifiant l'arrêté du 6 juillet 2004, portant création par la direction générale des finances publiques d'un traitement automatisé d'informations nominatives dénommé "Accès au dossier électronique des entreprises" (ADELIE) N° Lexbase : L2423IUB).

1 - Nature des données enregistrées (art. 3)

L'application ADELIE concerne les entreprises. Elle contient, outre tous les éléments d'identification des entreprises concernées (personnes physiques ou personnes morales), l'ensemble de leurs déclarations fiscales professionnelles (notamment TVA, données fiscales et comptables portées sur la déclaration de résultats, la liasse fiscale et les annexes), ainsi que les données relatives au paiement des impôts et taxes déclarés spontanément ou mis en recouvrement.

2 - Utilisation de l'application (art. 2)

L'application ADELIE est à l'usage des contribuables et des agents.

Chaque personne habilitée par l'entreprise et les entrepreneurs individuels en possession d'un certificat électronique valable ont la possibilité de consulter les informations relatives aux données déclaratives et de paiement, ainsi qu'aux données relatives aux demandes de remboursement de crédit de TVA les concernant. Il est précisé que des dispositions techniques particulières sont prises pour assurer la sécurisation de ce service de consultation et, notamment, pour que les éléments du dossier professionnel dématérialisé ne puissent être consultés via internet que par le représentant légal de l'entreprise ou une personne qu'il a dûment habilitée. Comme avec l'application ADONIS, les entreprises ont, avec ADELIE, accès à l'image de leur dossier fiscal. A noter que les déclarations restituées par la base ADELIE sont accessibles en consultation directe jusqu'au 31 décembre de la quatrième année suivant l'année d'imposition à laquelle elles se rapportent. Ce délai est porté à cinq ans en cas de déclaration de TVA créditrice. Au-delà de ce délai, elles ne sont plus consultables en ligne. Elles sont alors conservées dans les centres de services informatiques en tant qu'archives intermédiaires pendant cinq ans et communiquées aux destinataires habilités qui en font la demande. Les créances et l'ensemble des paiements qui s'y rapportent sont accessibles en consultation directe jusqu'au 31 décembre de la troisième année suivant celle au cours de laquelle elles sont intégralement soldées ou de la quatrième année suivant la période d'imposition, le délai le plus long s'appliquant (art.6).

Quant aux agents de la direction générale des finances publiques habilités, ils peuvent accéder aux déclarations professionnelles et aux paiements des entreprises à l'égard desquelles ils sont chargés d'une mission d'assiette, de contrôle, de contentieux ou de recouvrement. L'application est également ouverte aux agents chargés de la fixation des indemnités d'expropriation, lesquels ont effectivement besoin des informations contenues dans ADELIE pour déterminer la valeur des biens professionnels frappés d'une mesure d'expropriation.

Désormais, l'application est également ouverte aux agents habilités de la cellule de renseignement financier nationale, dénommée TRACFIN (voir infra).

En outre, l'application permet de mener des enquêtes de qualité auprès des contribuables figurant dans la base ADELIE.

II - Accès à ces données

A - Les agents de la DGFIP

La consultation des applications évoquées ci-dessus par les agents des impôts n'est possible qu'en vertu d'une habilitation personnelle liée aux missions exercées et pour les seuls besoins du traitement du dossier en cours d'examen. Toutes les consultations de ce fichier font l'objet d'une journalisation, c'est-à-dire la conservation, pour chaque connexion, des éléments d'identification de l'auteur, des références du dossier fiscal consulté ainsi que des date et heure de la consultation. Ce traçage permettra, le cas échéant, de demander à un agent les motifs précis de sa consultation.

B - Les agents de TRACFIN

1 - Habilitation des agents de TRACTIN en vertu de la loi

Les arrêtés du ministre délégué auprès du ministre de l'Economie et des Finances, chargé du Budget, en date du 2 octobre 2012, ont essentiellement pour objet d'introduire dans la réglementation relative à certaines applications informatiques de la DGFIP une disposition consistant à ouvrir la consultation de ces applications aux agents de la cellule de renseignement financier nationale (TRACFIN).

Cette ouverture de la consultation de certaines applications informatiques de la DGFIP (ALPAGE, BNDP, ADONIS, ADELIE), particulièrement sensibles compte tenu des informations qu'elles contiennent est mise en oeuvre pour satisfaire aux dispositions de l'article L. 561-27 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L0500IP9), qui prévoit "que le service mentionné à l'article L. 561-23 (N° Lexbase : L7161IC9) (cellule de renseignement financier nationale) reçoit, à l'initiative des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organismes mentionnés à l'article L. 134-1 du Code des juridictions financières (N° Lexbase : L1423AD3) et de toute autre personne chargée d'une mission de service public, toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission ou les obtient de ceux-ci à sa demande.
Il dispose, pour les besoins de l'accomplissement de sa mission, d'un droit d'accès direct aux fichiers utilisés par les services en charge de l'établissement de l'assiette, du contrôle et du recouvrement des impôts. L'autorité judiciaire, les juridictions financières et les officiers de police judiciaire peuvent le rendre destinataire de toute information aux mêmes fins".

A noter que les consultations des agents de TRACFIN font l'objet, comme pour celles des agents de la DGFIP, d'une journalisation.

2 - Missions de TRACFIN

Sur son portail internet, TRACFIN présente ses missions et ses prérogatives.

TRACFIN est un service administratif de traitement du renseignement financier qui dispose d'une large autonomie et d'une indépendance opérationnelle pour mener à bien ses missions.
Le service a pour mission de recueillir, analyser et exploiter tout renseignement propre à établir l'origine ou la destination des sommes ou la nature des opérations ayant fait l'objet d'une déclaration de soupçon ou d'une information reçue des professionnels déclarants, des organismes publics chargés d'une mission de service public, de l'autorité judiciaire, des juridictions financières, des autorités de contrôle et des cellules de renseignement étrangères.
Lorsque ses investigations mettent en évidence des faits susceptibles de relever du blanchiment, TRACFIN saisit le procureur de la République par une note d'information, celui-ci est également informé lorsque les investigations conduisent à mettre en évidence un crime ou un délit.

3 - Pouvoirs d'investigation de TRACFIN

Pour accomplir ses missions, TRACFIN dispose de prérogatives spécifiques et notamment un accès direct à de nombreuses sources de données publiques ou confidentielles. C'est donc en vertu de ces prérogatives que TRACFIN dispose d'un droit d'accès aux applications informatiques de la DGFIP, étant précisé que les informations recueillies par TRACFIN sont confidentielles et protégées par le secret professionnel.

On comprend bien l'intérêt pour TRACFIN de pouvoir accéder aux applications informatiques de la DGFIP dès qu'il reçoit une déclaration de soupçon de la part d'un professionnel qui, en vertu de l'article L. 561-15 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L8423IMW), a l'obligation de déclarer à ce service les sommes ou opérations dont ils "savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou participent au financement du terrorisme". En effet, la consultation de ces bases permet très rapidement à TRACFIN d'apprécier la situation fiscale de la personne physique ou morale concernée : est-elle connue des services fiscaux, quel est le patrimoine dont l'administration fiscale a connaissance, quels sont les revenus et chiffres d'affaires déclarés ? Par ailleurs, l'administration fiscale peut également tirer profit de cet accès de TRACFIN à ses applications. En effet, dans la mesure où suite à une déclaration de soupçon, TRACFIN est en mesure, grâce à la possibilité de consulter ALPAGE, de constater que la personne signalée est en cours de vérification fiscale, la transmission très rapide aux services fiscaux de la teneur de la déclaration de soupçon reçue est d'une importance primordiale pour la conduite de la vérification. D'ailleurs ces liaisons avec la DGFIP sont réglementées.

4 - Liaisons de TRACFIN avec la DGFIP

Dans son rapport d'activité 2011, TRACFIN précise que, par dérogation aux dispositions de droit commun, prévoyant la saisine obligatoire du procureur de la République en cas d'infraction pénale, le Code monétaire et financier prévoit que, lorsque les investigations du service conduisent à mettre en exergue comme seule infraction des faits de fraude fiscale (au sens de l'article 1741 du CGI N° Lexbase : L4664ISK) ou de blanchiment de cette infraction, le service n'adresse pas cette information au procureur de la République mais peut l'adresser à la direction générale des finances publiques (DGFIP) afin que cette administration soit en mesure, le cas échéant, de mettre en oeuvre les procédures particulières prévues par le LPF. En 2011, le nombre de notes d'information transmises sur cette base à la direction générale des finances publiques s'élève à 96. Ce chiffre est en légère baisse par rapport en 2010, du fait d'une politique du service ayant conduit à davantage prolonger les investigations dans un certain nombre d'affaires particulièrement graves, ce qui a permis de mettre en exergue des infractions pénales de droit commun (escroqueries ou abus de confiance et de biens sociaux notamment) ayant donc conduit à une transmission en justice en lieu et place d'une transmission à l'administration fiscale. Ces 96 notes d'information sont liées à 117 déclarations de soupçon dont une majorité provient du secteur bancaire.

Elles visent une grande variété de sujets parmi lesquels :
- des montages financiers impliquant des fonds ou entités situés dans des états ou territoires ;
- des transferts ou rapatriements par des résidents français d'avoirs financiers provenant de pays frontaliers ou pays à fiscalité privilégiée (Suisse, Luxembourg, Belgique, Monaco...) ;
- des soupçons de carrousel de TVA ;
- l'organisation d'insolvabilité ;
- des soupçons d'exercice d'activité occulte ou de dissimulation partielle d'activité ou de chiffre d'affaire, parfois avec utilisation de comptes de tiers ;
- des problématiques patrimoniales diverses souvent en lien avec la manipulation de fortes sommes en espèces (minoration d'impôt sur la fortune, donation déguisée, succession...).

Les huit premiers pays étrangers cités dans les déclarations de soupçon fiscales sont tous des pays limitrophes : la Suisse arrive en première position, suivie de la Belgique, de l'Espagne et du Luxembourg. La Suisse, la Belgique et le Luxembourg sont en première ligne dans les déclarations traitant d'avoirs détenus à l'étranger.

A noter, une procédure est actuellement en cours devant la CEDH, concernant le traitement de la fraude fiscale par TRACFIN. En effet, Patrick Michaud, ressortissant français et avocat fiscaliste de son état, considère que, dans le cadre de l'obligation faite aux avocats de transmettre à TRACFIN les "soupçons" qu'ils ont sur une opération, le terme de "soupçons" est imprécis. Cette imprécision contrarierait les articles 6 (procès équitable ; N° Lexbase : L7558AIR), 7 (légalité des peines ; N° Lexbase : L4797AQQ) et 8 (vie privée et familiale ; N° Lexbase : L4798AQR) de la CESDH (lire le communiqué de presse de la CEDH).

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