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N4067AL9
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le 07 Octobre 2010
La tâche était, donc, périlleuse. Gageons qu'une éventuelle future codification du droit des cultes permettra de clarifier l'ensemble du droit existant en la matière. D'ici-là, la commission s'est, notamment, attachée à renforcer les possibilités d'intervention des collectivités territoriales en facilitant la construction de nouveaux édifices du culte (1) et en garantissant l'affectation des biens cultuels (2).
1. Faciliter la construction de nouveaux édifices du culte
Dans une ordonnance du 25 août 2005, le juge des référés du Conseil d'Etat, après avoir rappelé que la liberté de culte est une liberté fondamentale, souligne que cette liberté ne se limite pas au droit de tout individu d'exprimer les convictions religieuses de son choix dans le respect de l'ordre public, mais qu'elle a également pour composante la libre disposition des biens nécessaires à l'exercice d'un culte (CE référé, 25 août 2005, n° 284307, Commune de Massat N° Lexbase : A2824DL8). Le droit à l'édification des édifices cultuels apparaît, ainsi, désormais, comme le corollaire de la liberté d'exercice du culte. Parallèlement, et bien avant la décision rendue par le Conseil d'Etat, la Cour européenne des droits de l'homme veille à ce que les Etats ne privent pas le groupement des ressources vitales sans lesquelles il ne pourrait assurer le service religieux ou la survie de l'église (CEDH, 14 décembre 2000, req. 26308/95, Institut de Prêtres français et autres c/ Turquie N° Lexbase : A7072AWT).
Dans ce contexte, la question de l'immobilier cultuel a retenu toute l'attention de la Commission. En effet, "la reconfiguration du paysage religieux tel que décrit dans les considérations générales de ce rapport induit des besoins spécifiques en matière d'équipement cultuel". Si toutes les religions sont concernées, l'accent doit, cependant, être mis sur les religions nouvellement implantées.
A. Les marges de manoeuvre du législateur pour faciliter la construction des lieux de culte
Le problème à résoudre ici est celui de la portée constitutionnelle de l'article 2 de la loi de 1905, qui dispose que la République ne reconnaît, ne salarie et ne subventionne aucun culte.
Il convient de remarquer, tout d'abord, que le Conseil constitutionnel n'a jamais consacré le caractère de règle constitutionnelle de la loi de 1905. Pourtant, l'occasion s'est présentée à deux reprises. Ainsi, dans sa décision du 23 novembre 1977 (décision n°77-87 DC du 23 novembre 1977 N° Lexbase : A7958ACQ), la Haute juridiction consacre la liberté de conscience en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République en se référant à l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (N° Lexbase : L1357A97) et au Préambule de la Constitution de 1946 (N° Lexbase : L6821BH4), sans indiquer, pour autant, à quelle(s) loi(s) il le rattachait. S'il ne l'a pas fait, alors que le lien avec l'article 1er de la loi de 1905 était évident, "c'est sans nul doute pour éviter de constitutionnaliser explicitement une disposition de la loi de 1905 afin de ne pas avoir à le faire pour d'autres", selon les termes mêmes du rapport "Machelon".
Quant à la seconde occasion, elle a été donnée au Conseil constitutionnel plus récemment. En effet, dans une décision du 19 novembre 2004, celui-ci a dû apprécier l'éventuelle contrariété à la Constitution de l'article II-70 du Traité établissant une Constitution pour l'Europe, largement inspiré de l'article 9 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et du citoyen (Cons. const., décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe N° Lexbase : A9156DDH). La laïcité constitutionnelle y a été sommairement définie comme la soumission à la loi commune. Une nouvelle fois, cependant, aucune référence à la loi de 1905 comme source formelle aussi bien de la laïcité que de la liberté de religion n'a été retenue par les juges suprêmes.
Cette thèse du caractère non constitutionnel de la loi de 1905 a également été adoptée par le Conseil d'Etat. Dans une décision du 16 mars 2005, les juges du Palais-Royal soutiennent, en effet, que "le principe constitutionnel de laïcité qui [...] implique la neutralité de l'Etat et des collectivités territoriales de la République et le traitement égal des différents cultes, n'interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes" (CE 9° et 10° s-s-r., 16 mars 2005, n° 265560, Ministre de l'Outre-mer c/ gouvernement de la Polynésie française N° Lexbase : A2829DHA). Or, comme le souligne la Commission, si cette décision ne précise pas dans quelle mesure des activités purement cultuelles pourraient présenter un tel caractère d'intérêt général, elle contribue à légitimer la thèse selon laquelle l'interdiction de subventionner les cultes ne revêt pas, par elle-même, une dimension constitutionnelle.
Par ailleurs, de même qu'il n'est pas un principe constitutionnel, l'interdiction de subventionner les cultes ne semble pas davantage être un principe fondamental reconnu par les lois de la République. "En effet, il paraît difficile de considérer qu'indépendamment de ce principe de laïcité, l'article 2 ait accédé au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République compte tenu des incertitudes qui entourent tant la notion de non subventionnement' que celle de non-reconnaissance' et de la fréquence avec laquelle ces dispositions ont été contredites".
Il est, ainsi, difficile de définir avec précision quelles sont les activités cultuelles concernées par l'interdiction de subventionner les cultes. En effet, se pose alors la délicate question de la frontière entre ce qui est cultuel et ce qui est culturel. Le Conseil d'Etat a, ainsi, jugé que certaines activités commémoratives publiques, même à caractère religieux, peuvent recevoir un financement public (voir, par exemple, CE Contentieux, 25 novembre 1988, n° 65932, Dubois N° Lexbase : A7861APT). La nature des subventions prohibées est également difficile à saisir, de même que la multiplicité de ses dérogations, prévues par le texte même de la loi de 1905, comme la possibilité de financement des activités d'aumônerie, l'affectation au culte de bâtiments publics, l'entretien des bâtiments cultuels monuments historiques, et autres exonérations d'impôts.
B. Les solutions préconisées
Plusieurs solutions ont été envisagées par la Commission :
- perfectionner les instruments existants : en levant, tout d'abord, l'incertitude sur le sort réservé aux édifices cultuels au terme des baux emphytéotiques administratifs. Utilisés pour aider à la construction de lieux de culte à partir des années 30, le recours aux baux emphytéotiques soulève, en effet, deux problèmes majeurs. Le premier découle du faible montant des loyers accordés, pouvant conduire à regarder de tels contrats comme des subventions indirectes au culte, prohibées par l'article 2 de la loi de 1905. En effet, toute location à un prix inférieur à la valeur réelle de la transaction équivaut, aux yeux de la jurisprudence, à l'attribution d'un avantage financier. Et si l'article L. 1311-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L7343HIS) prévoit, désormais, que des baux emphytéotiques administratifs peuvent être conclus en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice ouvert au public, le texte ne réserve à l'heure actuelle cette possibilité qu'aux seules associations de la loi de 1905. C'est pourquoi la commission propose qu'elle soit étendue à toute association à vocation cultuelle et souhaite modifier l'article L. 1311-2 du Code général des collectivités territoriales afin de permettre à toute association de conclure un bail emphytéotique administratif en vue de la construction d'un édifice du culte ouvert au public. Enfin, pour faire face au second problème, résidant dans le fait que les cultes qui ont recours aux baux emphytéotiques administratifs n'ont pas de garantie sur le sort réservé à l'édifice du culte dont ils ont l'usage à l'issue du bail, la commission préconise la création d'un bail emphytéotique administratif avec option d'achat.
Le deuxième moyen mis en place afin de perfectionner les instruments existants serait de généraliser les garanties d'emprunt à tout le territoire. L'article L. 2252-4 du Code général des collectivités territoriales prévoit, en effet, qu'une commune peut garantir les emprunts contractés pour financer, dans les agglomérations en voie de développement, la construction, par des groupements locaux ou par des associations cultuelles, d'édifices répondant à des besoins collectifs de caractère religieux (N° Lexbase : L8879AA4). Par ailleurs, l'article L. 3231-5 de ce même code dispose que les départements peuvent garantir les emprunts contractés pour financer, dans les agglomérations en voie de développement, la construction, par des groupements locaux ou par des associations cultuelles, d'édifices répondant à des besoins collectifs de caractère religieux (N° Lexbase : L9393AA7). La commission propose, ainsi, la suppression des termes "dans les agglomérations en voie de développement" de ces deux articles et préconise, par ailleurs, l'introduction d'un dispositif similaire pour les régions. Elle propose, enfin, de prévoir la possibilité pour les collectivités territoriales d'octroyer des avances remboursables aux associations prenant en charge la construction d'édifice du culte.
- autoriser formellement l'aide directe à la construction de lieux de culte : en modifiant, tout d'abord, la loi de 1905. La commission propose d'insérer un nouvel article dans son titre III, "Les édifices du culte", ou d'étendre à la construction des édifices affectés au culte public la dérogation pour les "réparations", prévue à l'article 19 dernier alinéa du titre IV, "Des associations pour l'exercice des cultes".
En insérant, ensuite, dans le Code général des collectivités territoriales la possibilité, pour les communes et leurs groupements, d'accorder des aides à la construction de lieux de culte. La commission estime qu'il faudrait, au moins dans un premier temps, réserver cette possibilité aux communes et à leurs groupements, qui ont toujours été le cadre naturel des relations quotidiennes entre les pouvoirs publics et les cultes.
Quelle que soit la solution retenue, il est à noter que l'octroi d'aides à la construction d'édifices du culte ne serait qu'une faculté, la légalité des subventions étant subordonnée à l'existence d'un intérêt général. Par ailleurs, la commission précise que cette règle ne sera pas soumise à un quelconque constat de carence en matière d'équipement cultuel, en effet, "une politique ainsi conçue risquerait de heurter le principe constitutionnel de laïcité qui suppose que la République traite également tous les cultes".
Enfin, elle estime qu'il ne serait pas opportun de fixer dans la loi un pourcentage maximal pour les aides directes à la construction des lieux de culte, notamment, du fait de la difficulté de tracer une frontière entre aides directes et indirectes.
- engager une réflexion sur la mise en oeuvre du droit de l'urbanisme : la commission, après avoir remarqué que les maires s'abritent souvent derrière des règles d'urbanisme pour empêcher l'ouverture de lieux de cultes, les communes faisant, par exemple, usage de leur droit de préemption pour empêcher une association cultuelle d'acquérir un terrain, et précisé l'illégalité de telles pratiques, souligne le fait que le Code de l'urbanisme ne prévoit pas d'espaces particuliers susceptibles d'accueillir des édifices à vocation cultuelle. La jurisprudence peut, cependant, apporter certains éclaircissements. Les juges semblent, en effet, adopter une interprétation souple des documents d'urbanisme. Ainsi, le Conseil d'Etat a jugé qu'une mosquée était compatible avec une zone résidentielle (CE Contentieux, 3 février 1992, n° 118855, Mme Girod et autres N° Lexbase : A5484ARK), ou encore qu'un édifice du culte pouvait être regardé comme une installation d'intérêt général (CE Contentieux, 25 septembre 1996, n° 109753, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble 75-77 rue Dutot à Paris N° Lexbase : A0710APY), voire un équipement public (CE Contentieux, 12 février 1988, n° 38765, Association des résidents des quartiers Portugal-Italie N° Lexbase : A7558APM). Suivant cette ligne, la commission préconise que les maires prévoient des espaces réservés aux lieux de culte dans leurs documents d'urbanisme. Cette incitation pourrait, d'abord, s'effectuer par voie de circulaire, avant d'envisager des modifications du Code de l'urbanisme. Ainsi, "dès à présent, l'attention des préfets devrait être attirée sur les difficultés rencontrées par certains cultes pour s'implanter sur le territoire de certaines communes, afin de les inviter, en cas d'échec de la concertation, à saisir le juge administratif de manière systématique dans le cadre du déféré préfectoral".
A noter, enfin, que si la commission reconnaît que, dans certains cas, le refus des maires d'accorder un permis de construire peut s'apparenter à une discrimination au sens de l'article 432-7 du Code pénal (N° Lexbase : L0476DZN), elle estime, cependant, qu'il n'est pas nécessaire de créer des procédures particulières, comme celles existant en matière d'atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics.
2. Garantir l'affectation des biens cultuels
Il existe aujourd'hui deux moyens de garantir l'affectation des biens cultuels : la propriété privée et le régime d'affectation légale, ce dernier concernant uniquement les édifices bâtis avant 1905 et qui étaient, à cette date, propriété des pouvoirs publics. Or, selon les termes de la loi de 1905, le régime de la domanialité publique ne s'applique qu'aux édifices cultuels, "propriété de l'Etat, des départements ou des communes", excluant ainsi tous les édifices appartenant à une association ou à un groupement privé et tous ceux construits après 1905. Ceci met en exergue une lacune majeure : lorsque les constructions récentes deviennent propriété de la commune à l'issue d'un bail emphytéotique, elles ne bénéficient ni du régime de protection légale conféré par la loi de 1905, ni de la protection que peut conférer la propriété privée.
A. Les édifices appartenant à une personne privée
La propriété privée des édifices du culte n'est pas si courante. En effet, les édifices bâtis avant 1905 aux frais des fidèles sur un terrain communal sont devenus propriétés des communes, conformément à l'article 552 du Code civil, selon lequel la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous (N° Lexbase : L3131ABL). Ils bénéficient, ainsi, du régime d'affectation légale.
En revanche, tous les édifices qui, en 1905, n'appartenaient pas à une personne publique ont été attribués aux associations cultuelles (il convient, ici, de noter que la procédure d'attribution n'a concerné que les cultes protestants et israélites). Or, l'article 9 de la loi de 1905 prévoit qu'en cas de dissolution d'une association, les biens qui lui auront été dévolus en exécution des articles 4 et 8 seront attribués par décret en Conseil d'Etat, ce qui entraîne la constitution de volumineux dossiers. C'est pourquoi la commission préconise de substituer aux mots "par décret en Conseil d'Etat" ceux "par l'association". En effet, les biens attribués seraient alors régis par le seul droit civil, y compris en cas de contentieux.
Enfin, les édifices construits après 1905 appartiennent à ceux qui les ont financés et construits. La commission recommande, à cet égard, que les articles 13 et 19 de la loi de 1905 soient mis en cohérence. En effet, alors que l'article 19 autorise les collectivités publiques à participer aux réparations des édifices du culte, et ce quel que soit leur propriétaire, l'article 13 prévoit la possibilité pour les collectivités publiques propriétaires de participer à l'entretien et à la réparation. La commission estime, dès lors, opportun de préciser quel type de dépenses relatives à l'entretien, à la conservation ou à la réparation des édifices peut être pris en charge par les collectivités publiques.
Elle considère, par ailleurs, que la qualité du propriétaire de l'édifice ne devrait pas avoir d'incidence sur la possibilité pour une commune de participer à certaines de ses réparations et préconise, ainsi, que cette possibilité soit inscrite dans le Code général des collectivités territoriales.
B. Les édifices du culte bénéficiant du régime d'affectation légale
Les édifices du culte bénéficiant du régime d'affectation légale sont les édifices appartenant, en 1905, à une personne publique. La principale difficulté résulte de la dissociation entre l'affectataire domanial et le propriétaire, notamment, concernant l'usage de l'édifice. L'état du droit vient, cependant, d'être clarifié. En effet, l'article L. 2124-31 du Code de la propriété publique dispose, désormais, que "la visite des parties d'édifices affectés au culte, notamment celles où sont exposés des objets mobiliers classés ou inscrits, justifie des modalités particulières d'organisation, leur accès est subordonné à l'accord de l'affectataire. Il en va de même en cas d'utilisation de ces édifices pour des activités compatibles avec l'affectation cultuelle. L'accord précise les conditions et les modalités de cet accès ou de cette utilisation. Cet accès ou cette utilisation donne lieu, le cas échéant, au versement d'une redevance domaniale dont le produit peut être partagé entre la collectivité propriétaire et l'affectataire" . L'ajout de cet article ayant permis de clarifier une situation juridique incertaine, la commission ne préconise pas de nouvelles réformes.
En revanche, concernant l'excessive lourdeur des procédures de désaffectation des biens cultuels, elle recommande la légalisation du décret n° 70-220 du 17 mars 1970 déconcentrant la procédure amiable de désaffectation des édifices du culte.
C. Les édifices du culte appartenant à une collectivité publique qui ne bénéficient pas du régime d'affectation légale
Les édifices du culte acquis par une collectivité publique après 1905 ne bénéficient pas du régime d'affectation légale (en ce sens, voir CE Contentieux, 19 octobre 1990, n° 90346, Association Saint-Pie V et Saint-Pie X de l'Orléanais N° Lexbase : A5703AQB). Sont, ainsi, concernés les édifices construits sur un terrain mis à disposition par la commune grâce à un bail emphytéotique administratif : à l'issue du bail, l'édifice réintègre le domaine privé de la commune. La commission propose, ici, une modification législative permettant de garantir la continuité de l'affectation cultuelle de ces lieux de culte en complétant le Code de la propriété publique par une disposition prévoyant que les baux emphytéotiques administratifs puissent faire l'objet d'un renouvellement automatique le temps de la durée de l'affectation cultuelle. Surtout, elle préconise la création d'un bail emphytéotique spécifique avec option d'achat.
Fany Lalanne
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