[Focus] L’identification des dépendances du domaine public fluvial artificiel

Mots clés : domaine public • domaine public fluvial • domaine artificiel • canaux • ports maritimes

L’existence d’un domaine public fluvial soumis à un régime de protection spécifique remonte à l’Ancien Régime. Une première protection du domaine fluvial est intervenue avec l'ordonnance de 1669 sur les Eaux et Forêts disposant que « la propriété de tous les fleuves et rivières portant bateaux de leurs fonds, sans artifices et ouvrages de mains dans notre royaume, faire partie du domaine de notre couronne, […] » [1]. Cette protection a été maintenue avec la loi des 22 novembre et 1^er décembre 1790 puis par le Code civil de 1806 disposant en son article 538 que « les fleuves et rivières navigables ou flottables […] sont considérés comme des dépendances du domaine public ». Le domaine public fluvial a ensuite été l’objet de divers textes législatifs et réglementaires [2] jusqu’à l’entrée en vigueur du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure en 1956 puis du Code général de la propriété des personnes publiques en 2006.

Le régime juridique actuellement applicable distingue le domaine public fluvial naturel composé de cours d’eau et lacs [3] et le domaine public fluvial artificiel comprenant à la fois (i) des canaux et plans d’eaux ainsi que leurs ouvrages ou installations destinés à assurer leur alimentation en eau ainsi que leur sécurité et facilitant la navigation, le halage ou leur exploitation et (ii) des ports intérieurs et certaines emprises de ports maritimes [4].

La présente étude a pour objectif d’apporter une synthèse sur la composition du domaine public fluvial artificiel aujourd’hui régi par les articles L. 2111-10 N° Lexbase : L4511IQ7 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques, lequel identifie quatre composantes, à savoir :

« 1° Des canaux et plans d'eau appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 2111-7 N° Lexbase : L3123LU9 ou à un port autonome et classés dans son domaine public fluvial ;

2° Des ouvrages ou installations appartenant à l'une de ces personnes publiques, qui sont destinés à assurer l'alimentation en eau des canaux et plans d'eau ainsi que la sécurité et la facilité de la navigation, du halage ou de l'exploitation ;

3° Des biens immobiliers appartenant à l'une de ces personnes publiques et concourant au fonctionnement d'ensemble des ports intérieurs, y compris le sol et le sous-sol des plans d'eau lorsqu'ils sont individualisables ;

4° À l'intérieur des limites administratives des ports maritimes, des biens immobiliers situés en amont de la limite transversale de la mer, appartenant à l'une de ces personnes publiques et concourant au fonctionnement d'ensemble de ces ports, y compris le sol et le sous-sol des plans d'eau lorsqu'ils sont individualisables ».

Le domaine public fluvial artificiel est ainsi aujourd’hui subdivisé en quatre catégories de biens qui répondent à des critères d’identification pour partie communs et pour partie particuliers à certaines de ces catégories.

I. Les critères communs aux dépendances du domaine public fluvial artificiel

Les critères communs aux différentes dépendances du domaine public fluvial artificiel sont assez proches des critères généraux du domaine public fixés par l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4505IQW puisqu’ils impliquent également une propriété publique et une affectation.

A. Le critère organique lié à la qualité du propriétaire

Sous l’empire des critères jurisprudentiels de qualification du domaine public applicables avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques, le 1^er juillet 2006, le bien étudié devait appartenir à une personne publique. Depuis l’entrée en vigueur dudit code, le bien doit appartenir à « une personne publique mentionnée à l'article L. 1 N° Lexbase : L0391H4A » [5], à savoir l'État, une collectivité territoriale ou l’un de leurs groupements ou à un établissement public.

Le critère de la propriété appliqué au domaine public fluvial artificiel est un peu plus restrictif en ce qu’il vise uniquement les ports autonomes et les personnes publiques mentionnées à l'article L. 2111-7 du Code général de la propriété des personnes publiques, c’est-à-dire l'État, ses établissements publics, un syndicat mixte ouvert, une collectivité territoriale ou l’un de leurs groupements.

Les établissements publics locaux, à l’exception des syndicats mixtes ouverts et des groupements de collectivités territoriales, ne peuvent ainsi pas disposer de dépendances relevant du domaine public fluvial artificiel.

Le domaine public fluvial artificiel était, par ailleurs, initialement marqué par une certaine unité de propriété publique dans la mesure où ces dépendances appartenaient très majoritairement à l’État.

Les collectivités territoriales et leurs groupements ont pu disposer d’un tel domaine à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 30 juillet 2003 [6] ; ceux-ci pouvant alors en devenir propriétaires soit par acquisition amiable ou par voie d'expropriation classée dans leur domaine public, soit par transfert de propriété du domaine public fluvial de l'État ou d'une autre personne publique [7] ou après l’avoir créé sur des dépendances qui leur appartiennent.

Cette exigence d’une propriété publique a pu être rappelée par la jurisprudence administrative à propos de « la levée dressée le long de la Loire pour en canaliser le flot [qui] peut être regardée comme un ouvrage destiné à assurer la sécurité et la facilité de la navigation et est donc susceptible de faire partie du domaine public fluvial artificiel à condition d'appartenir à une personne publique » [8].

À ce critère de propriété s’ajoute un critère d’affectation.

B. Le critère matériel lié à l’affectation et aux aménagements du bien

Le critère de l’affectation à l’usage direct du public ou au service public est un critère essentiel de qualification du domaine public. Le Conseil d’État a d’ailleurs dégagé sa décision de principe Société Le Béton en 1956 [9], dans le cadre d’un contentieux relatif à l’occupation de terrains du port de Bonneuil-sur-Marne, situé au sud de Paris, sur lesquels il a été jugé « qu'il est dans leur nature même de ne concourir que sous cette forme au fonctionnement de l'ensemble du port et qu'il résulte, d'autre part, de l'instruction que lesdits terrains ont fait l'objet d'installations destinées à les rendre propres à cet usage par leur raccordement aux voies fluviales ferrées ou routières dont l'aménagement et la liaison constituent le port ».

Le concours au fonctionnement d'ensemble du port est d’ailleurs aujourd’hui un critère de qualification des biens dépendant tant des ports intérieurs que des ports maritimes.

À titre d’illustration s’agissant des ports intérieurs, le régime du domaine public fluvial artificiel a été admis pour des terrains bordant « la darse n° 2 du port Edouard Herriot à Lyon et que leur situation les destinait à concourir aux activités de manutention et de logistique nécessaires à l'activité du port fluvial » [10] ou pour un local « situé dans l'emprise du Port de Bonneuil n°22 et dans les limités définies à l'annexe du décret du 21 septembre 1970, appartient au domaine public fluvial, […] la circonstance que le local en litige ferait l'objet d'une occupation par des activités ne relevant pas de la gestion du domaine public fluvial étant sans incidence sur son appartenance au domaine public » [11].

En revanche, cette qualification a été récemment exclue à propos d’une emprise pour laquelle des photos et plans anciens démontraient qu’elle présentait un lien physique avec le canal en étant incluse dans l'enceinte d'un port. Mais, il a été jugé que « cette circonstance est, à elle seule, insuffisante pour établir l'utilité pour le canal […] et son port de la parcelle » ; ni la production d’une convention d’occupation pour une activité économique ni la présence sur d'anciennes photographies de péniches amarrées le long de la parcelle n’ont été jugées suffisantes pour caractériser l'utilité de cette parcelle au canal « distante de plusieurs mètres de la zone aménagée spécialement pour les besoins du port » [12].

S’agissant des dépendances des ports maritimes, la qualification de domaine public fluvial artificiel a été retenue à propos de parcelles sur lesquelles ont été édifiées des constructions conchylicoles concourant directement au fonctionnement d’un port dont l'activité conchylicole demeure prioritaire par rapport à l'activité de plaisance et d'amarrage [13].

Concernant les voies d’eau que constituent les canaux et plans d’eau, celles-ci apparaissent naturellement devoir être aménagées afin de permettre la circulation fluviale sur leurs emprises. Les dépendances nécessaires à leur bon fonctionnement fournissent vraisemblablement la majorité des illustrations jurisprudentielles en la matière, celles-ci devant constituer conformément à l’article L. 2111-10 2° du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4511IQ7 « des ouvrages ou installations […] destinés à assurer l'alimentation en eau des canaux et plans d'eau ainsi que la sécurité et la facilité de la navigation, du halage ou de l'exploitation ».

Peuvent ainsi être regardés comme nécessaires à la sécurité du canal ou du plan d’eau, les biens nécessaires à sa structure tels que ses digues [14], fossés [15], francs-bords [16] et/ou talus [17]. De même s’agissant des biens facilitant la navigation et le halage, peuvent être cités les chemins de halage [18], les écluses [19] et les maisons éclusières [20].

Concernant la facilité de l’exploitation du canal, la qualification de dépendance du domaine public fluvial artificiel a été retenue pour des magasins ou dépendances situés sur les rives du canal et destinés à permettre le déchargement des marchandises apportées par les péniches [21] ou encore de terrains permettant le dépôt des déblais et des sédiments provenant du creusement et des dragages du canal [22].

S’agissant plus particulièrement des ponts, il convient d’opérer une distinction au regard de leur fonctionnalité principale. Si le pont permet d’assurer la continuité d’une voie routière ou ferroviaire surplombant un canal, il ne relève pas du domaine public fluvial [23]. En revanche, un pont-canal permettant à la voie d’eau de franchir des obstacles, tels qu’un fleuve ou une rivière, doit être regardé comme une dépendance du domaine public fluvial artificiel puisqu’il facilite la navigation.

Enfin, il est important de souligner que pour ces biens nécessaires au bon fonctionnement de la voie d’eau, comme pour les autres dépendances du domaine public, la désaffectation du bien n’emporte pas à elle seule sa sortie du domaine public en l’absence de déclassement ; tel est notamment le cas des maisons éclusières qui ne sont plus utiles au bon fonctionnement des écluses [24].

À ces critères généraux s’appliquant à l’ensemble des dépendances du domaine public fluvial artificiel, d’autres critères complémentaires s'imposent à la qualification de certaines catégories de ce domaine.

II. Les critères particuliers à certaines dépendances du domaine public fluvial artificiel

A. Le critère du classement propres aux canaux, plans d’eau et ports intérieurs

Un critère de classement est également exigé pour la qualification des canaux, plans d’eau et ports intérieurs comme dépendances du domaine public fluvial artificiel. Actuellement, ce classement est encadré par les dispositions de l’article L. 2111-12 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4973IPU et nécessite d’être prononcé :

• pour un motif d'intérêt général relatif à la navigation, à l'alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l'agriculture et de l'industrie, à l'alimentation des populations ou à la protection contre les inondations, tous les droits des riverains, des propriétaires et des tiers demeurant réservés.
• par arrêté du préfet coordonnateur de bassin, qui peut déléguer cette compétence, pour les sous-bassins ou fractions de sous-bassins, à un préfet de région ou de département [25] :

• dans tous les cas, après enquête publique réalisée conformément aux articles L. 123-1-A N° Lexbase : L8122K9P et suivants et R. 121-3 N° Lexbase : L0478LEG et suivants du Code de l'environnement ainsi que des articles R. 2111-17 N° Lexbase : L0935ISG et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques.
• et, en outre, pour les classements dans le domaine public fluvial d'une collectivité territoriale ou d'un de leur groupement, après avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales sur le territoire desquelles se situe le domaine à classer ainsi que du comité de bassin compétent.

Toutefois s’agissant des canaux, du fait de leurs aménagements anciens, souvent entamés sous l’Ancien Régime, leur classement peut résulter de textes du XIX^ème siècle.

Sur ce point, il peut être souligné que l’article 128 de la loi du 8 avril 1910 [26] dispose que « Les cours d'eau visés dans le présent article sont : 1° Ceux qui figurent au tableau annexé à l'ordonnance du 10 juillet 1835, en tenant compte des modifications apportées à ce tableau par les décrets postérieurs de classement et de déclassement ; 2° Ceux qui sont entrés dans le domaine public à la suite de l'exécution de travaux déclarés d'utilité publique ou d'actes de rachat.  Les cours d'eau, portions de cours d'eau et canaux ainsi définis ne pourront être distraits du domaine public qu'en vertu d'une loi » [27].

L’ordonnance du 10 juillet 1835 relative à la pêche fluviale [28] comprend effectivement un tableau définissant « par Département, des parties de Fleuves et Rivières, et des Canaux navigables ou flottables en trains, sur lesquels la pêche sera exercée au profit de l’État ». Ce tableau a d’ailleurs été visé dans des jurisprudences plus récentes pour qualifier le régime domanial de cours d’eau dépendant du domaine public fluvial naturel cette fois-ci, notamment à propos de la Durance [29] et de l’Erdre [30].

Ce tableau offre une première approche dans le classement des canaux. Néanmoins, il ne semble pas à lui seul suffisant pour offrir une vision complète des canaux classés dans le domaine public. Il est ainsi nécessaire de rechercher au cas par cas si le canal en cause n’a pas fait l’objet d’un acte de classement ou de déclassement postérieur particulier, ce qui peut donner lieu à des difficultés d’interprétation. On citera à titre d’illustration le décret du 27 juillet 1957 [31] disposant notamment que le canal de jonction du Cher à la Loire est maintenu dans le domaine public alors que celui-ci n’a pas été visé dans l’ordonnance du 10 juillet 1835.

Les actes de classement et de déclassement du domaine public fluvial ont ainsi été l’objet de publications légales et réglementaires successives au sein du Bulletin des Lois puis du Journal officiel de la République française. La compétence aujourd’hui attribuée aux préfets coordonnateurs de bassin qui peuvent également la déléguer implique de se reporter aux recueils des actes administratifs relevant de leur périmètre.

Cet éclatement des publications ne favorise pas la lisibilité de la règle applicable.  

Ce critère de classement est un élément nécessaire à la qualification de dépendance du domaine public fluvial artificiel des canaux, plans d’eau et ports intérieurs. À défaut, le régime domanial du bien sera apprécié au regard des seuls critères généraux du domaine public fixés par l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4505IQW.

À ce titre, la qualification de dépendance du domaine public fluvial artificiel a été refusée au port des quatre chemins construit par un syndicat mixte près du lac du Bourget en l’absence d’une décision de classement express dans le domaine public fluvial. Néanmoins, ni le fait que le financement de ce port ait été assuré par la vente de concessions d'emplacements d'une durée illimitée, transmissibles et cessibles, ni le fait que son accès soit interdit aux personnes qui ne sont ni concessionnaires ni locataires d'un emplacement ne faisaient obstacle à ce que ce port puisse être regardé comme affecté à un service public [32] et dépende par corrolaire du domaine public « général » de la collectivité propriétaire.

B. Le critère géographique propre à certaines emprises des ports maritimes

L’intégration d’une partie des ports maritimes au sein du domaine public fluvial est une innovation du Code général de la propriété des personnes publiques, entrée en vigueur le 1^er juillet 2006, et qui ne préexistait pas dans l’ancien article 1 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure définissant auparavant le domaine public fluvial.

Conformément à l’article L. 2111-10 4° du Code général de la propriété des personnes publiques, un critère géographique s’impose également dans la mesure où le bien étudié doit alors être compris cumulativement « à l'intérieur des limites administratives » du port maritime concerné et « en amont de la limite transversale de la mer ».

Cette définition se rapproche des dépendances des ports maritimes relevant du domaine public maritime artificiel qui doivent, pour leur part, être situées « en aval de la limite transversale de la mer » et appartenir à une personne visée cette fois-ci à l’article L. 1 du Code général de la propriété des personnes publiques [33].

Ce dernier critère implique de pouvoir ainsi disposer des documents administratifs et des cartographies annexés à ceux-ci pour déterminer le régime domanial applicable à l’emprise étudiée au cas par cas.

Au regard de l’ensemble de ces éléments, il peut être retenu que sous couvert d’une unité juridique liée à la codification de l'article L. 2111-7 du Code général de la propriété des personnes publiques, la qualification juridique des dépendances du domaine public fluvial artificiel implique souvent des recherches complémentaires d’actes législatifs et/ou réglementaires épars et souvent anciens afin de déterminer si l’emprise du bien a fait l’objet d’un classement voire d’un déclassement express mais également des recherches historiques, notamment sur la base de plans et de photographies, pour en comprendre les affectations successives.

Enfin, il peut par ailleurs être souligné que les procédures de déclassement des dépendances du domaine public fluvial artificiel ont évolué dans le temps et que ces mêmes dépendances bénéficient d’un régime de protection particulier avec la contravention de grande voirie. Ces sujets de régimes juridiques seront développés dans un prochain article.

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