[Questions à...] Quelles conséquences pour une déclaration de patrimoine d’un élu possiblement incomplète ? Questions à Doria Paepe, Avocate, Fleurus Avocats

Mots clés : élus • patrimoine • éthique • déontologie • transparence

Le 16 septembre 2025, le parquet de Paris a ouvert une enquête après des signalements concernant des bijoux que la ministre démissionnaire à la Culture aurait omis de déclarer à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), institution indépendante, chargée notamment de promouvoir la probité et l’exemplarité des responsables publics et de contrôler la déontologie de certains responsables et agents publics. Lexbase a interrogé sur ce sujet Doria Paepe, Avocate, Fleurus Avocats*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler le rôle et les pouvoirs de la HATVP ?

Doria Paepe : La création de la HATVP s’inscrit directement dans le contexte de l’affaire Cahuzac, révélée en 2013. La découverte de comptes bancaires dissimulés à l’étranger par le ministre délégué au Budget de l’époque a profondément ébranlé la confiance des citoyens dans leurs représentants et mis en lumière les défaillances des mécanismes existants de contrôle de la probité publique.

En réponse à ce scandale d’ampleur nationale, le législateur a adopté les lois n° 2013-906 N° Lexbase : L3621IYR et n° 2013-907 N° Lexbase : L6550MSE du 11 octobre 2013, relatives à la transparence de la vie publique, qui créent la HATVP. Elle répondait ainsi à la nécessité de renforcer les mécanismes de contrôle et de restaurer la confiance démocratique.

Autorité administrative indépendante, la HATVP constitue l’un des piliers du dispositif français de prévention de la corruption et des conflits d’intérêts. Elle est compétente à l’égard d’un large cercle de responsables publics : membres du gouvernement, parlementaires, maires de communes de plus de 20 000 habitants, présidents de conseils régionaux et départementaux, dirigeants d’autorités administratives indépendantes, cadres dirigeants d’entreprises publiques, etc.

Son rôle est double. D’une part, elle veille à la sincérité des déclarations de patrimoine et d’intérêts transmises par les responsables publics. Ce contrôle lui permet de détecter d’éventuelles évolutions anormales ou incohérentes susceptibles de révéler un enrichissement illicite ou un conflit d’intérêts. D’autre part, elle exerce une mission de conseil déontologique. En effet, elle peut être saisie par des responsables avant leur nomination, ou au moment de leur départ vers le secteur privé, afin de prévenir des situations de « pantouflage » ou d’ingérence.

Au-delà de cette mission de transparence proactive, la HATVP exerce également une fonction centrale de contrôle des obligations déclaratives. L’article 4 de la loi de 2013 l’autorise à mettre en demeure les responsables publics de régulariser une déclaration incomplète ou insuffisante. En cas de manquement grave ou de déclaration frauduleuse, elle peut saisir le procureur de la République. La HATVP ne dispose donc pas de pouvoirs de sanction autonomes : seules les juridictions pénales peuvent prononcer des peines. Toutefois, l’Autorité peut rendre publics ses avis et ses signalements, ce qui entraîne des conséquences politiques et réputationnelles immédiates.

Depuis l’adoption de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique N° Lexbase : L6340MSM (dite loi « Sapin II »), les compétences de la HATVP ont été significativement élargies. En vertu de l’article 18 de cette loi, elle a été chargée de mettre en place et de gérer un registre numérique des représentants d’intérêts, communément appelés « lobbyistes ». Ce registre, consultable en ligne, impose aux représentants d’intérêts de déclarer leurs activités de communication auprès des responsables publics visant à influencer le processus décisionnel, qu’il s’agisse de l’élaboration de lois, de règlements ou de décisions individuelles d’importance.

Lexbase : Que doivent contenir exactement les déclarations de patrimoine lui étant adressées ?

Doria Paepe : Le contenu des déclarations est fixé par la loi du 11 octobre 2013 et ses décrets d’application. Les articles 4 et suivants de la loi imposent aux responsables publics de fournir une déclaration sincère, exhaustive et exacte de leur patrimoine.

La déclaration de situation patrimoniale doit couvrir l’ensemble des éléments constitutifs du patrimoine de la personne soumise à cette obligation. Elle comprend, d’une part, les biens immobiliers, qu’il s’agisse de terrains, maisons, appartements ou droits réels immobiliers, et, d’autre part, les biens mobiliers, tels que les comptes bancaires (courants ou d’épargne), livrets, produits financiers, valeurs mobilières, assurances-vie, véhicules de valeur, bateaux, avions ou encore objets d’art notables. Elle inclut également les participations financières, ainsi que les biens ou comptes détenus à l’étranger. Enfin, la déclaration doit retracer les revenus perçus au cours des cinq dernières années et mentionner les dettes ou charges financières pesant sur le déclarant. Cette exigence vise à garantir une transparence complète du patrimoine, afin de prévenir toute dissimulation ou omission susceptible de porter atteinte à la probité de la vie publique. Toutefois, le décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013, relatif aux déclarations de situation patrimoniale et déclarations d'intérêts adressées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique N° Lexbase : L8925MXT, a introduit un seuil de 10 000 euros en deçà duquel les biens mobiliers n’ont pas à être déclarés individuellement, de manière à assurer un équilibre entre l’exigence de transparence et la proportionnalité de l’obligation.

À cela s’ajoute la déclaration d’intérêts, prévue à l’article 4 de la loi de 2013, qui recense toutes les activités professionnelles, bénévoles, électives ou associatives susceptibles de générer un conflit d’intérêts avec la responsabilité publique exercée. L’ensemble est contrôlé par la HATVP, qui peut comparer les déclarations de début et de fin de mandat pour identifier toute variation patrimoniale inexpliquée.

Outre le contrôle de la Haute Autorité, la publication de ces déclarations permet aux citoyens et associations se proposant, par leurs statuts, de lutter contre la corruption, à l’instar d’Anticor, d’exercer une vigilance, contribuant ainsi à renforcer la transparence de la vie publique.

Lexbase : Comment faire le distinguo avec ce qui pourrait relever strictement de la vie privée ?

Doria Paepe : La question de la frontière entre transparence et vie privée a été posée dès l’adoption de la loi. Dans sa décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013 N° Lexbase : A4216KM4, le Conseil constitutionnel a considéré que le dispositif instituant l’obligation, pour certains titulaires de fonctions ou d’emplois publics, de déposer auprès d’une autorité administrative indépendante des déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale, satisfaisait au principe de proportionnalité. En effet, cette exigence, fondée sur l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 N° Lexbase : L1366A9H ainsi que sur l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales N° Lexbase : L4798AQR, poursuit un objectif d’intérêt général consistant à garantir la probité et l’intégrité des responsables publics, à prévenir les conflits d’intérêts et à en assurer la répression. Toutefois, le Conseil a censuré les dispositions imposant la déclaration des activités professionnelles des enfants et parents des intéressés, estimant qu’une telle obligation portait au droit au respect de la vie privée une atteinte excessive et disproportionnée au regard du but poursuivi.

C’est pourquoi, entrent dans le champ de l’obligation déclarative les éléments patrimoniaux et financiers présentant un caractère objectif, quantifiable et vérifiable, dès lors qu’ils sont susceptibles d’influer sur l’impartialité, l’indépendance ou la probité du responsable public, ou de révéler l’existence d’un conflit d’intérêts potentiel au sens de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. En sont, en revanche, exclus, au titre du droit au respect de la vie privée les informations dépourvues de pertinence quant à l’exercice de fonctions publiques, notamment celles tenant à l’intimité de la vie personnelle et familiale, telles que la composition du ménage, les liens affectifs, les pratiques de consommation ou les correspondances privées. La loi a d’ailleurs prévu une distinction entre la partie publique des déclarations (accessible aux citoyens, notamment pour les parlementaires) et la partie non publique, accessible seulement à l’Autorité et au parquet, afin de concilier transparence et protection de la vie privée.

Lexbase : En l'espèce, que risque exactement Rachida Dati si des irrégularités sont prouvées ?

Doria Paepe : Sur le plan pénal, si des irrégularités sont établies dans les déclarations de Mme Rachida Dati, l’article 26 de la loi du 11 octobre 2013 dispose que : « Le fait, pour une personne mentionnée aux articles 4 [en l’espèce un membre du gouvernement conformément à l’article 4] ou 11 de la présente loi, de ne pas déposer l'une des déclarations prévues à ces mêmes articles, d'omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine est puni d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ».

Dans sa décision n° 2017-639 QPC du 23 juin 2017 N° Lexbase : A7200WII, le Conseil constitutionnel a jugé que la référence à une « part substantielle » du patrimoine vise uniquement les omissions significatives, appréciées soit en fonction du montant dissimulé, soit de son importance par rapport à l’ensemble du patrimoine déclaré. Il appartient ainsi aux juridictions compétentes d’évaluer concrètement si une omission atteint ce seuil. Le Conseil constitutionnel a considéré que cette notion, dépourvue d’ambiguïté, présente un degré de précision suffisant pour écarter tout risque d’arbitraire.

À ces peines principales peuvent s’ajouter des sanctions complémentaires prévues par les articles 131-26 N° Lexbase : L2174AMH et suivants du Code pénal, notamment l’inéligibilité pour une durée pouvant aller jusqu’à dix ans et l’interdiction d’exercer une fonction publique. Ces peines complémentaires peuvent être assorties de mesures d’exécution provisoire, préjudiciables pour des élus candidats, comme Mme Dati aux prochaines élections municipales.

Lexbase : Pensez-vous que ce système est perfectible ? Si oui, quelles pourraient être les pistes d'amélioration ?

Doria Paepe : Le système mis en place en 2013 représente indéniablement une avancée majeure en matière de transparence et de lutte contre les conflits d’intérêts, mais demeure perfectible. Sa principale faiblesse réside dans la dépendance à la sincérité des déclarants. Le dispositif, en dépit de ses garanties, ne constitue pas une protection absolue contre la dissimulation frauduleuse. Ainsi, l’affaire Cahuzac en fournit une illustration emblématique : ayant publiquement menti devant l’Assemblée nationale, il aurait très probablement pu recourir à la même stratégie déclarative devant la HATVP.

Contrairement à un juge d’instruction ou aux procureurs du Parquet national financier, elle ne dispose pas de pouvoirs d’investigation étendus. Elle n’a pas accès de manière autonome aux fichiers fiscaux, bancaires ou notariaux, ce qui limite sa capacité de vérification.

Une première piste d’amélioration consisterait à renforcer les pouvoirs de contrôle de la HATVP, en lui ouvrant un accès encadré aux bases de données fiscales et financières. Cet accès pourrait être prévu par la loi, sous réserve de garanties procédurales strictes, notamment le contrôle d’un magistrat, afin de concilier efficacité du contrôle et respect du secret fiscal protégé par l’article L. 103 du Livre des procédures fiscales N° Lexbase : L7255MKW. Une telle évolution permettrait à la HATVP de vérifier plus rapidement la sincérité et l’exhaustivité des déclarations, sans dépendre exclusivement des transmissions de l’administration fiscale.

Une deuxième piste d’amélioration consisterait en une harmonisation européenne des obligations déclaratives. En l’état, les règles relatives à la déclaration de patrimoine et d’intérêts varient considérablement d’un État membre à l’autre, qu’il s’agisse des catégories de biens à déclarer, des seuils de valorisation retenus ou encore des mécanismes de contrôle mis en œuvre. Cette hétérogénéité crée un risque majeur : certains responsables publics peuvent être tentés de transférer des actifs vers des juridictions plus permissives, ce qui permettrait de les soustraire à toute détection par la HATVP, dont la compétence s’arrête aux frontières nationales. L’adoption de standards communs et d’une coopération systématique au niveau de l’Union européenne permettrait de combler ces failles et de garantir une transparence homogène pour l’ensemble des responsables publics.

Enfin, un effort accru de formation et de sensibilisation à destination des élus et responsables publics apparaît indispensable. L’obligation de déclaration, si elle vise à assurer la probité, demeure parfois perçue comme un exercice purement formel. Des actions pédagogiques permettraient de prévenir les erreurs involontaires et de clarifier les attentes juridiques. Ce volet préventif viendrait compléter utilement l’approche répressive, en favorisant une culture de la transparence intériorisée et non seulement subie.

*Propos recueillis par Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public

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