[Commentaire] Application du principe de rétroactivité de la loi pénale plus favorable à une sanction qualifiée d’administrative par le droit national

Mots-clés : article 49, paragraphe 1 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne • principe de rétroactivité de la loi pénale plus favorable (lex mitior) • sanctions administratives de nature pénale

Saisie de plusieurs questions préjudicielles posées par la Cour suprême de l’ordre administratif de la République slovaque, la Cour de justice de l’Union européenne vient de rendre une décision importante lui permettant de préciser les contours et la portée du principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce consacré à l'article 49, § 1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Selon la Cour, ce principe a vocation à s’appliquer à une sanction administrative de nature pénale, infligée sur le fondement d’une règle qui en cours de procédure a été modifiée dans un sens favorable à la personne sanctionnée, et ce, indépendamment du fait que la décision de condamnation soit considérée comme définitive selon le droit national.

Le conducteur d’une bétonnière avait été condamné au paiement d’une amende administrative de 200 euros au motif que le tachygraphe de son véhicule n’avait pas fait l’objet d’un contrôle périodique obligatoire, obligation découlant du droit slovaque et du droit de l’Union européenne (Règlement (CEE) n° 3821/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, concernant l’appareil de contrôle dans les domaines des transports par route N° Lexbase : L8756AUT, modifié par le Règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006 N° Lexbase : L3600HI8).

Le conducteur et la société BAJI Trans, à laquelle appartenait la bétonnière, avaient alors interjeté appel et la Cour régionale de Bratislava avait confirmé cette amende en 2019. Un pourvoi en cassation avait alors été formé par le conducteur et BAJI Trans contre cette décision. Par la suite, le droit de l’Union a été modifié, permettant désormais aux États membres de dispenser de l’obligation d’être munis d’un tachygraphe les véhicules de transport de béton prêt à l’emploi. Le droit slovaque a alors dispensé ce type de véhicule de cette obligation avant que la Cour administrative suprême slovaque ne se soit prononcée. Cette dernière a alors choisi d’interroger la Cour de justice de l’Union européenne afin de savoir si ce changement de législation en cours de procédure pouvait bénéficier à des personnes poursuivies et condamnées désormais exclues du champ de l’incrimination [1]. Juridiquement, il s’agissait de savoir si cette situation particulière de lex mitior [2] entre dans le champ de l’article 49, § 1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui consacre le principe de non-rétroactivité de la loi pénale et son corolaire, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus douce. Cela suppose de résoudre deux difficultés [3]. La première (et principale) difficulté était de savoir si la sanction infligée – en l’espèce une amende administrative – relevait de la matière pénale, le principe de rétroactivité in mitius ne s’appliquant qu’aux lois pénales plus douces (I). Une fois répondu (positivement) à cette première question, il fallait, dans un second temps, se demander si le fait que le changement de législation soit intervenu après une décision ayant définitivement rejeté le recours exercé par le conducteur et BAJI Trans contre leur condamnation était susceptible de mettre en échec le principe de la lex mitior (II).

I. La caractérisation possible de la nature pénale de l’amende administrative prévue en droit slovaque

Régulièrement amenée à s’interroger sur le caractère répressif ou non de certaines mesures adoptées en droit interne, la Cour de justice de l’Union européenne s’est alignée [4] sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme relative à la notion de matière pénale. Cette dernière a fixé depuis le célèbre arrêt « Engel et autres c. Pays-Bas » [5] trois critères permettant de délimiter le champ d’application de la notion de matière pénale à laquelle fait référence l’article 6 de la Convention N° Lexbase : L7558AIR, critères qui ont ensuite été repris par la Cour de justice de l’Union européenne [6]. Si le premier, relatif à la qualification juridique de la mesure en droit interne, n’est, en pratique, pas déterminant (A), les deux autres – tenant à la nature de l’infraction, d’une part, et au degré de sévérité de la sanction encourue, d’autre part – ont conduit la Cour à reconnaître aux dispositions litigieuses un caractère répressif (B).

A. L’indifférence du critère tenant à la qualification en droit interne

Le premier critère est celui de la qualification de la mesure concernée en droit interne. La Cour analyse comment le droit national qualifie le comportement incriminé. Toutefois, ce premier critère reste en réalité assez peu déterminant dans l’appréciation des juridictions européennes [7]. La CJUE comme la CEDH n’hésitent pas à se départir de la qualification retenue en droit interne pour développer une appréciation autonome de la notion de peine afin d’éviter que les garanties reconnues en matière pénale ne soient subordonnées à la seule volonté des États. L’arrêt du 1^er août 2025 en est une nouvelle illustration [8] puisque la Cour, après avoir rappelé que le manquement à l’obligation d’être équipé d’un tachygraphe est bien considéré en droit slovaque comme une infraction administrative, considère que cette qualification interne n’exclut pas la possibilité d’analyser la mesure comme une mesure répressive au regard des deux autres critères. Ce faisant, la CJUE ne fait que s’aligner sur la jurisprudence de la CEDH qui a pu retenir la qualification de peine pour des sanctions administratives [9] ou fiscales [10]. Si ce premier critère a donc été écarté, la Cour va tout de même parvenir à reconnaitre le caractère répressif de l’amende administrative prononcée contre le conducteur et BAJI Trans, démontrant une nouvelle fois que les deux autres critères sont déterminants.

B. L’importance des critères tenant à la nature de la mesure et à la sévérité de la sanction encourue

À la qualification juridique de l’infraction en droit interne s’ajoute un deuxième critère qui tient à la nature même de l’infraction. Ce critère implique de vérifier si la mesure en cause poursuit notamment une finalité répressive. La Cour est ainsi amenée à examiner plusieurs éléments parmi lesquels la finalité poursuivie par la mesure et/ou son domaine d’application. Est ainsi analysée comme une peine, toute mesure présentant un caractère répressif, c’est-à-dire visant à punir l’auteur du manquement. Toutefois, le fait qu’une mesure poursuive également une finalité préventive en plus d’un objectif dissuasif ne conduira pas à écarter ipso facto la qualité de mesure répressive. En effet, le droit pénal est susceptible d’adopter des mesures cherchant aussi bien à prévenir qu’à punir. Ce qui est certain en revanche, c’est que ne présentera pas un caractère pénal la mesure visant à réparer le préjudice causé par une infraction [11]. Un autre élément mobilisé par la Cour de justice de l’Union européenne, comme d’ailleurs la Cour européenne, tient au domaine de la mesure litigieuse. Est ainsi refusé le caractère pénal lorsque la mesure ne vise qu’une catégorie particulière d’individus qui, parce qu’ils exercent une activité réglementée, sont soumis à certaines obligations, dont le manquement est susceptible d’être sanctionné par la privation de certaines prérogatives spécifiques [12]. Dans l’arrêt commenté, la CJUE conclut au caractère pénal de l’amende administrative prévue en cas de violation des obligations relatives à la présence et au contrôle d’un tachygraphe, d’une part, puisque cette sanction poursuit un objectif tant de dissuasion que de répression et qu’elle n’a pas vocation à réparer le préjudice d’autrui et puisque, d’autre part, l’amende administrative ne vise pas à sanctionner une catégorie particulière d’individus exerçant une activité réglementée.

Quant au troisième critère mis en œuvre par les juges européens, il s’agit de la gravité de la sanction encourue. À ce titre, il faut noter que c’est bien la peine maximale encourue qui doit servir de référence, non celle qui a pu être prononcée en l’espèce. Dans cette affaire, le défaut de tachygraphe est sanctionné par une amende dont le montant maximum peut atteindre 1699 euros, à laquelle peut s’ajouter une déchéance du droit de conduire pendant deux ans maximum. Si la Cour préfère ne pas trancher de manière trop absolue cette question, laissant à la juridiction slovaque le soin d’apprécier si ces sanctions lui apparaissent suffisamment sévères pour pouvoir être qualifiées de sanctions répressives, elle tient tout de même à rappeler que le droit européen juge le défaut de contrôle d’un tachygraphe comme un manquement très grave et qu’il appartient aux États membres de prévoir des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives et non discriminatoires, ce qui laisse penser que le critère de sévérité pourrait, en l’espèce, être rempli.

La juridiction slovaque compétente devra donc, suite à la décision de la CJUE, s’interroger sur la nature pénale ou non des sanctions administratives prévues en application du droit européen. Il restait toutefois à voir si le fait qu’une condamnation définitive soit intervenue avant le changement de législation pouvait faire obstacle au principe de rétroactivité de la loi plus douce. Autrement dit, après avoir déterminé le champ d’application rationae materiae de l’article 49, § 1, il fallait ensuite en déterminer la portée rationae temporis.

II. L’applicabilité de la lex mitior après une décision définitive

Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce est reconnu par la Cour comme un principe général du droit de l’Union que le juge national doit respecter lorsqu’il applique le droit national [13]. Il est expressément consacré à la dernière phrase de l’alinéa 1^er de l’article 49 de la Charte de l’Union, qui reste toutefois silencieux quant aux limites temporelles de ce principe. Aucune précision n’est faite quant à l’applicabilité de cette règle dans le cas où une décision définitive serait intervenue avant le changement de législation in favorem. C’est donc de manière jurisprudentielle qu’a été posée une limite temporelle importante : la rétroactivité n’a vocation à s’appliquer que si aucune condamnation définitive n'a été prononcée [14]. Si l’intervention d’une juridiction nationale qui se serait définitivement prononcée sur les faits peut donc faire obstacle à l’application du principe de rétroactivité in mitius, la Cour de justice de l’Union européenne se reconnait tout de même un certain pouvoir d’appréciation du caractère définitif de la décision de condamnation (A) lui permettant d’adopter une solution assez cohérente avec celle de la Cour européenne des droits de l’homme et de certains droits nationaux (B).

A. L’appréciation du caractère définitif d’une décision de condamnation par la Cour de justice de l’Union européenne

Ainsi, après avoir précisé que le caractère définitif d’une décision juridictionnelle doit se faire sur la base du droit de l’État membre ayant rendu la décision, la Cour rappelle dans l’arrêt commenté ce qu’il faut entendre par décision définitive. Selon elle, est une décision définitive au sens de l’article 49 [15], toute décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire, c’est-à-dire une voie de recours qui « fait partie du cours normal d’un procès » [16].

Or en l’espèce, le pourvoi en cassation est considéré en droit slovaque comme une voie de recours extraordinaire, ce qui devrait conduire à analyser la décision de la Cour régionale de Bratislava ayant rejeté le recours exercé par le condamné comme ayant mis fin à la procédure. Ce n’est pourtant pas la solution préconisée par la CJUE qui considère au contraire que la décision des juges du fond n’est pas définitive puisqu’un pourvoi en cassation a été introduit avant le changement de législation. L’existence d’un pourvoi en cassation, même qualifié par le droit slovaque de voie de recours extraordinaire, est susceptible de conduire la Cour suprême slovaque à réformer ou annuler la décision des juges du fond qui ne peut par conséquent pas être considérée comme définitive. On peut se demander si une telle solution ne présente pas le risque d’inciter les justiciables à introduire de manière préventive un recours lorsque les textes qui fondent les poursuites sont susceptibles d’être modifiés à brève échéance. En outre, en cas de modification intervenue entre la décision des juges du fond et la décision d’une Cour suprême, cette dernière sera amenée à censurer la décision des juges du fond n’ayant pourtant fait qu’appliquer le droit positif au moment du jugement, ce qui pourrait apparaître comme une façon de leur reprocher de ne pas avoir pris en compte (de ne pas avoir anticipé ?) un changement de législation postérieur à leur décision.

Même si elle n’est pas exempte de défaut [17], cette solution se fonde en réalité sur des exigences d’utilité sociale et de justice. L’adoption d’une loi plus douce rend, comme l’a rappelé la Cour européenne des droits de l’Homme [18], l’application du droit positif antérieur, plus sévère, inutile. Pire, à l’inutilité de la survie de la loi ancienne s’ajouterait l’injustice consistant à ne pas faire bénéficier un individu d’un texte plus favorable. En effet, comme cela a pu être parfaitement démontré par un auteur [19], il est assez courant de lire sous la plume de la doctrine pénaliste que la rétroactivité in mitius se justifierait moins par des arguments juridiques que par des considérations axiologiques tenant à l’équité [20], l’humanité [21] ou à la justice [22]. Un document informatif édité par la Cour de justice en mai 2023 [23] précise ainsi que même si certains pays rattachent le principe de rétroactivité au principe de légalité (dont il ne serait qu’un corollaire), d’autres en font une condition essentielle de l’administration de la Justice. Ainsi de l’Espagne pour qui le principe répond à une exigence suprême de justice reconnue par la Constitution [24] ou de la Pologne pour qui le principe de la lex mitior repose sur la présomption selon laquelle la loi nouvelle est davantage conforme aux besoins sociaux, mais également aux préférences axiologiques [25].

B. Une solution cohérente avec le droit européen des droits de l’Homme et certains droits nationaux

Quel qu’en soit le fondement, cette solution semble cohérente avec celle adoptée en droit européen des droits de l’Homme. Rappelons que le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce n’est pas explicitement consacré à l’article 7 de la Convention européenne N° Lexbase : L4797AQQ, contrairement à d’autres textes internationaux [26]. Toutefois, après avoir jugé que la Convention ne garantit pas le droit de se voir appliquer une loi pénale plus favorable [27], la Cour a fini par changer son fusil d’épaule en 2009 [28] en reconnaissant dans l’arrêt « Scoppola c. Italie » le principe de rétroactivité in mitius comme un principe fondamental du droit pénal rattaché à l’article 7 de la Convention [29]. La rétroactivité de la loi pénale plus clémente apparaît donc en droit européen comme un corolaire, une conséquence découlant directement du principe de non-rétroactivité de la loi pénale. Les juges de Strasbourg veillent donc à ce qu’un changement de législation pénale favorable au prévenu lui bénéficie, en tout cas, lorsqu’aucune décision définitive n’est intervenue [30]. Une décision de 2016 avait néanmoins pu laisser croire que le principe pourrait s’appliquer à la situation dans laquelle un individu avait été définitivement condamné [31]. Il semble en réalité que cette application extrême de la lex mitior s’explique surtout par les faits de l’espèce [32]. En effet, dans cette affaire, le droit national prévoyait expressément un réexamen des condamnations définitives intervenues avant le changement de législation, ce qui ouvrait la voie à une rétroactivité in mitius à la portée maximale puisque pouvant éventuellement remettre en cause l’autorité de la chose jugée [33].

Compatible avec le droit européen, la solution consacrée par la CJUE l’est aussi avec le droit français. Si la Cour de cassation refuse le jeu de l’application immédiate d’un texte plus favorable lorsqu’une décision sur le fond a été rendue en dernier ressort [34], elle a, en revanche, admis l’application d’une loi ayant créé une nouvelle cause d’irresponsabilité dans une procédure en cours n'ayant pas donné lieu à une condamnation passée en force de chose jugée [35]. Quant au Conseil d’État, une décision récente du 7 octobre 2022 [36] a admis l’application immédiate d’un texte plus favorable adopté après une décision d’une cour administrative frappée de pourvoi. Dans sa décision, le Conseil d’État rappelle tout d’abord que le principe de rétroactivité in mitius découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen N° Lexbase : L1372A9P oblige les juges du fond à faire application, même d'office, d'une loi répressive nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue [37] et va même plus loin en affirmant, ensuite, qu’il en va de même pour le juge de cassation dès lors que la loi nouvelle est entrée en vigueur postérieurement à la décision frappée de pourvoi [38].

Les juridictions nationales, comme européennes, paraissent donc s’entendre pour reconnaître et pleinement garantir le principe de rétroactivité in mitius au point que l’on puisse se demander si l’on n’est pas face à un mouvement d’alignement des planètes favorable à une extension du champ de ce principe ? [39]

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