[Brèves] Importantes précisions sur l’homologation d’un accord de composition administrative par la commission des sanctions de l’AMF

► Il résulte de l’ensemble des dispositions du Code monétaire et financier régissant la procédure de composition administrative qu’il appartient à la commission des sanctions de l’AMF, lorsqu’elle refuse d’homologuer un accord de composition administrative, d’indiquer, même de manière succincte pour ne pas risquer de préjuger l’appréciation qu’elle portera ensuite sur le bien-fondé des griefs notifiés ou sur le quantum de la sanction éventuelle, quel est le motif qui justifie son refus ;

► Par ailleurs, la commission des sanctions de l’AMF peut légalement fonder son refus d’homologuer une composition administrative sur la circonstance que, eu égard aux textes applicables et aux circonstances de fait, les griefs notifiés soulèvent une question qui, par sa nouveauté et sa difficulté, justifie, au regard notamment de l’exigence de prévisibilité de l’application des normes régissant l’activité des professionnels concernés, qu’elle soit expressément tranchée à l’issue d’une procédure contradictoire menée devant la commission des sanctions.

Tels sont les principaux enseignements d’un arrêt rendu le 20 mars 2020 par le Conseil d’Etat (CE Contentieux, 20 mars 2020, n° 422186 N° Lexbase : A03613KL).

L’affaire. La Conseil d’Etat a été saisi d’une demande d’annulation de la décision du 27 juin 2018 par laquelle la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers a décidé de ne pas homologuer un accord conclu entre le secrétaire général de l’AMF et un prestataire et validé le 3 mai 2018 par le collège de l’AMF.

Cadre réglementaire. Pour rappel, lorsqu’il entame des poursuites contre un prestataire de services financiers en raison de manquements à la réglementation ou à ses obligations professionnelles, le collège de l’Autorité des marchés financiers peut proposer à ce dernier d’entrer « en voie de composition administrative » (C. mon. fin., art. L. 621-14-1 N° Lexbase : L7502LBH). Il s’agit, pour le collège et l’entreprise concernée, de trouver un accord sur le montant de la sanction financière et sur les engagements à prendre par l’entreprise pour remédier aux défaillances constatées. Cet accord doit ensuite être homologué par la commission des sanctions de l’AMF, qui est compétente pour prendre les décisions de sanction à l’issue des poursuites engagées par le collège. Si la commission refuse l’homologation, les poursuites continuent normalement devant elle.

La décision.

♦ Sur la régularité de la décision attaquée

Le Conseil d’Etat retient, d’une part, que l’article L. 621-15 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L0163LT9), relatif à la procédure de sanction, n’est pas applicable aux décisions prises par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers sur le fondement de l’article L. 621-14-1 du même code. D’autre part, la décision par laquelle la commission des sanctions refuse d’homologuer une composition administrative n’entre dans aucune des catégories de décisions dont l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration (N° Lexbase : L1815KNK) exige la motivation. En revanche, il énonce qu’il résulte de l’ensemble des dispositions du Code monétaire et financier régissant la procédure de composition administrative qu’il appartient à la commission des sanctions de l’AMF, lorsqu’elle refuse d’homologuer un accord de composition administrative, d’indiquer, même de manière succincte pour ne pas risquer de préjuger l’appréciation qu’elle portera ensuite sur le bien-fondé des griefs notifiés ou sur le quantum de la sanction éventuelle, quel est le motif qui justifie son refus.

En estimant qu’il résultait de l’examen des pièces qui lui avaient été transmises que les griefs soulevaient des questions nouvelles sur le fond qui devaient être tranchées par elle, la commission des sanctions a satisfait à l’obligation précisée ci-dessus.

En outre, il estime que la décision prise par la commission des sanctions refusant l’homologation d’un accord de composition administrative validé par le collège de l’Autorité des marchés financiers n’entre dans aucun des cas prévus par l’article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration (N° Lexbase : L1798KNW) auxquels est applicable une procédure contradictoire préalable. Ainsi, le moyen tiré de ce que le refus d’homologation aurait dû être précédé d’une procédure contradictoire doit donc être écarté.

♦ Sur le bien-fondé de la décision attaquée

- En premier lieu, le Conseil précise que s’il appartient, le cas échéant, à  l’AMF d’apporter des précisions, notamment par des lignes directrices, sur la pratique qu’elle entend suivre en matière de composition administrative, ceci afin d’assurer notamment à cette procédure une meilleure prévisibilité à l’égard des professionnels concernés, le pouvoir réglementaire n’a pas méconnu les dispositions dont il lui incombait de faire application en s’abstenant de fixer des critères qui s’imposeraient à la commission des sanctions saisie d’une demande d’homologation des accords de composition administrative.

- En second lieu, le Conseil énonce qu’il résulte des dispositions de l’article L. 621-14-1 du Code monétaire et financier, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière (loi n° 2010-1249 N° Lexbase : L2090INQ), dont elles sont issues, que la commission des sanctions est appelée, dans le cadre de son pouvoir d’homologation, d’une part, à veiller à la régularité de la procédure de composition administrative, à l’exactitude matérielle des faits sur lesquels elle se fonde et à la correcte application des dispositions relatives aux obligations auxquelles sont soumises les personnes visées au 9° du II de l’article L. 621-9 du même code (N° Lexbase : L0161LT7) et, d’autre part, à s’assurer que, eu égard aux circonstances de fait, aux normes dont il est fait application et aux décisions qu’elle a déjà rendues dans des affaires similaires, l’accord de composition administrative n’est pas inapproprié au regard de l’exigence de répression des manquements commis par les professionnels concernés à leurs obligations définies par les lois, règlements et règles professionnelles. En particulier, la commission des sanctions peut légalement fonder son refus d’homologuer une composition administrative sur la circonstance que, eu égard aux textes applicables et aux circonstances de fait, les griefs notifiés soulèvent une question qui, par sa nouveauté et sa difficulté, justifie, au regard notamment de l’exigence de prévisibilité de l’application des normes régissant l’activité des professionnels concernés, qu’elle soit expressément tranchée à l’issue d’une procédure contradictoire menée devant la commission des sanctions.

En l’espèce, le Conseil relève que deux griefs reprochés à la requérante fondés sur l’article 314-75 du RG AMF, concernaient les modalités de contrôle de l’exécution des ordres de ses clients réalisée pour son compte par d’autres sociétés. A la date de la décision attaquée, alors que la commission des sanctions de l’AMF n’avait pas encore fait application des dispositions de l’article 314-75 du règlement général, les circonstances de fait décrites dans la notification des griefs et la caractérisation d’un manquement posaient une question relative à la portée des différentes obligations énoncées respectivement par les I à VI de l’article 314-75. Ainsi, eu à égard à la nouveauté et à la difficulté d’une telle question, la commission des sanctions de l’AMF n’a pas fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 621-14-1 du Code monétaire et financier en se fondant sur ce motif, exempt par ailleurs d’erreur matérielle.

En conséquence, le Conseil retient que le président de l’Autorité des marchés financiers et le prestataire ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision de la commission des sanctions par laquelle elle a refusé d’homologuer l’accord.

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