[Doctrine] Loi du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité de la loi : présentation des dispositions de droit public

Réf. : Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (N° Lexbase : L2893IQ9)

N3033BS7

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[Doctrine] Loi du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité de la loi : présentation des dispositions de droit public - par Christophe De Bernardinis, Maître de conférences à l'Université de Metz

par Christophe De Bernardinis, Maître de conférences à l'Université de Metz, le 08-06-2011

Employée aujourd'hui dans les discours tant politiques que juridiques, en doctrine ou encore dans différents rapports, la simplification du droit n'est pas sans paradoxe. Elle est même peut-être impossible et est, en ce cens, dénoncée comme fournissant "un mythe" ou "un slogan" selon Jacques Moreau et François Terré (1), ou encore comme procédant d'une "illusion" selon le Conseil d'Etat (2). Mais si la notion interpelle, le constat est largement partagé des effets extrêmement nocifs de la complexité du droit sur l'attractivité du pays, sur la compétitivité des entreprises, ou encore la vie quotidienne des citoyens. Etienne Blanc a, ainsi, pu relever que, "dans le flot ininterrompu de normes, le citoyen risque de se noyer. L'adage en vertu duquel nul n'est censé ignorer la loi pourrait bien être relégué au rang de simple proverbe et l'exception d'ignorance [...] devenir la règle"(3) et (4). Depuis 2002, le Gouvernement s'est engagé dans un effort assez inédit de réexamen des règles de droit en vigueur pour en améliorer l'architecture et la lisibilité, faisant en sorte qu'elle soit mieux acceptée et donc, par voie de conséquence, plus efficace. Une première étape a été franchie avec l'adoption de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (5). Ce mouvement de simplification s'est ensuite poursuivi pour couvrir l'ensemble des branches du droit (6). La loi du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (7) s'inscrit dans ce cadre, c'est la troisième et dernière loi de la législature qui achève, ainsi, le travail mené depuis plusieurs années par les députés et les sénateurs pour simplifier le droit français et le rendre plus intelligible. Les deux précédentes lois (8) ont permis d'abroger un grand nombre de textes désuets, de clarifier de nombreux pans de notre législation, de corriger des erreurs de rédaction ou de coordination et de simplifier, voire de supprimer certaines démarches administratives pesantes. La dernière loi de simplification comprend pas moins de 200 articles modifiant plus de 48 codes et relevant de thématiques très diverses et d'inégale valeur. Les principales mesures ont des impacts dans des domaines aussi variés que l'architecture, le droit de la construction, le traitement des eaux usées, le "diagnostic plomb", la recherche des termites, le droit social, les incendies, les groupements d'intérêt public, les offices publics de l'habitat, le Code pénal, les agences de mannequins ou encore l'ENA, le droit des sociétés... et la liste est encore longue. Il y a immanquablement un développement inflationniste lié au contenu de ces lois de simplification, 30 articles pour la première d'entre elles, 140 pour la seconde et près de 200 articles pour la troisième, développement inflationniste, notamment dénoncée par le rapporteur de la commission des lois du Sénat. Comme ce dernier peut le noter, "ce rendez-vous législatif est aujourd'hui très attendu de toutes parts car il est devenu le véhicule commode pour porter, notamment, les amendements des différents ministères qui soit ne peuvent espérer le dépôt d'un projet de loi par le Gouvernement sur le court terme, soit souffrent des aléas et des contraintes du processus parlementaire" (9).

Sous l'intitulé de simplification apparaît, en effet, un texte touffu et hétéroclite qui renferme des sujets multiples dont certains produisent des conséquences lourdes pour notre ordonnancement juridique. L'objectif du texte ne s'en tenant pas aux seules rectifications, coordinations, suppressions et simplifications qui y concourent. L'absence de frontière du texte et son caractère éminemment disparate ont pu, ainsi, être interprétés comme une altération des objectifs de valeur constitutionnelle de clarté et de sincérité du débat parlementaire et d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, voire comme un assemblage de "cavaliers législatifs". Saisi successivement par soixante sénateurs, puis par soixante députés, le Conseil constitutionnel a relevé, d'une part, qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que les dispositions d'un projet ou d'une proposition présentent un objet analogue et que, d'autre part, la complexité de la loi et l'hétérogénéité des dispositions de la loi ne sauraient, à elles seules, porter atteinte à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (10). La Constitution n'interdit pas l'adoption de textes au contenu très hétérogène tant que les dispositions sont suffisamment précises et non équivoques (11). Pour autant, si le Conseil constitutionnel n'a que relativement retouché le texte, le travail essentiel avait déjà été fait au préalable par la commission des lois du Sénat, qui a conservé toutes les dispositions de simplification et d'allègement du bloc législatif, mais qui a supprimé toutes les dispositions qui s'en écartaient pour, selon le rapporteur, "à l'avenir revenir à l'esprit qui a animé à l'origine cet utile mouvement de toilettage du droit pour s'en tenir aux seules rectifications, coordinations, suppressions et simplifications qui y concourent" (12).

Au final, et en ce qui concerne plus spécifiquement les aspects de droit public, le texte de la loi est inspiré de plusieurs sources, dont le rapport que le président de la commission des lois, Jean-Luc Warsmann, a remis au Premier ministre en janvier dernier (13), mais aussi les études du Conseil d'Etat de 1996 sur les groupements d'intérêt public (14) et de 2008 sur le droit de préemption (15) et sur les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) (16). Ces trois sujets forment, avec diverses mesures concernant les collectivités territoriales, les principaux volets de droit public du texte. Il convient, ainsi, de traiter d'abord des dispositions de la loi qui globalement poursuivent le mouvement, déjà commencé dans les précédentes lois de simplification, en faveur de l'efficience des actions publiques (I). La loi donne, enfin, un statut législatif unique pour les groupements d'intérêt public (II) et, si les modifications en matière d'urbanisme auraient dû être plus conséquentes, il reste, néanmoins, certaines simplifications non négligeables (III).

I - La poursuite du mouvement en faveur de l'efficience de l'action publique

Parmi les nombreuses dispositions intéressant le droit public, on peut faire le tri entre celles qui intéressent la fonction publique de manière générale (17), la principale étant l'instauration du recours administratif préalable obligatoire dans la fonction publique (RAPO) (A), et celles intéressant, notamment, les collectivités territoriales (B).

A - L'instauration du recours administratif préalable obligatoire dans la fonction publique

Comme peut le relever Jean-François Brisson, "la question des recours administratifs préalables obligatoires constitue depuis plus de vingt ans une sorte de serpent de mer de la réforme du contentieux administratif, revenant sous les feux de l'actualité à intervalle régulier sans que les mystères qui entourent ces types de procédures aient été entièrement levés" (18). On leur prête des vertus, notamment celles de permettre aux usagers d'obtenir la réformation des décisions les concernant, avec des chances raisonnables de succès et d'éviter une procédure juridictionnelle longue et coûteuse. En ce sens, c'est un mode alternatif de règlement qui connaît une extension progressive et qui constitue un moyen simple, rapide et peu coûteux de régler les différends entre le citoyen et l'administration.

Pour autant, ces vertus sont loin d'être nécessairement tournées vers l'intérêt des personnes concernées. Dans certains domaines, celles-ci peuvent, en effet, avoir la conviction d'être contraintes à une formalité qui retarde la saisine du juge et aboutit, in fine, à la confirmation d'un refus initial. Ce sentiment est d'autant plus aigu qu'assez souvent, la procédure prend la forme d'un recours hiérarchique "classique", pareille procédure pouvant être légitimement perçue comme une complication procédurale rétrograde dans la mesure où l'obligation du recours préalable réintroduit le concept ancien d'administrateur-juge.

Se fondant essentiellement sur les vertus d'une telle procédure, la loi rend effectif dans la fonction publique cette procédure longtemps mise de côté. L'article 14 de la loi propose, à titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter de la promulgation de la loi, que "les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle" fassent l'objet d'un RAPO (19).

L'instauration du RAPO dans la fonction publique n'est pas totalement une nouveauté, elle a été prévue à l'article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives (20). Si, pour les militaires, cet article a trouvé une traduction concrète, notamment avec la création en 2001 d'une commission des recours des militaires, pour la fonction publique "civile", dans ses trois versants, toutes les tentatives d'application réglementaire se sont soldées par un échec, depuis plus de dix ans (21).

Le Gouvernement ajoute, dans l'exposé sommaire de l'amendement relatif à l'article en cause dans la proposition de loi, qu'aucune des formules envisagées "n'ont paru satisfaisantes, les unes étaient déresponsabilisantes, les autres d'une lourdeur et d'un coût excessif, les autres, enfin, empiétaient sur les compétences des organisations syndicales, notamment au sein des commissions administratives paritaires".

Dans une première version, la proposition de loi se situait dans une perspective d'application directe aux trois fonctions publiques, mais la version finale adoptée a préféré une démarche plus progressive, à savoir une introduction à titre expérimental (22). Cette expérimentation doit permettre d'en montrer les résultats positifs, pour lever "les incertitudes et les réticences des administrations et des organisations syndicales" (23). Il est, également, indiqué dans l'exposé sommaire qu'un décret en Conseil d'Etat organisera le dispositif en suivant trois principes : éviter toute situation de concurrence avec le champ des compétences des CAP (commissions administratives paritaires) ; écarter toute obligation de créer des instances tierces (commissions, médiateurs, interlocuteurs du personnel...) ; et privilégier un recours gracieux obligatoire auprès de l'auteur de la décision contestée plutôt qu'un recours hiérarchique.

B - Les mesures intéressant les collectivités territoriales

Parmi les mesures intéressant plus ou moins directement les collectivités territoriales dont il est assez difficile de faire le tri, on signalera l'article 4 qui prévoit l'échange des données entre administrations. Cette modification a pour but de dispenser les personnes ayant déjà produit une pièce justificative auprès d'une autorité administrative d'avoir à la fournir à nouveau. Dans le même ordre d'idée, l'article 6 prévoit l'obligation, pour une autorité administrative recevant une demande entachée d'une vice de forme susceptible d'être régularisée, d'inviter l'auteur de la demande à la régulariser et de lui indiquer les formalités à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.

La loi simplifie ensuite les procédures de nomination dans les différents conseils des autorités locales lorsqu'il y a un poste à pourvoir. L'article 76 de la loi visait initialement à simplifier la procédure des nominations auxquelles doit procéder le conseil municipal en le dispensant de l'organisation d'un scrutin secret en cas de candidature unique. Cette simplification a été étendue au régime de nomination des conseils régionaux et généraux.

La loi crée aussi un nouveau pouvoir de police spéciale du maire : la police de la défense extérieure contre l'incendie (article 77 de la loi) (24). Elle confie aux communes le soin d'assurer en permanence l'alimentation en eau des moyens de lutte contre les incendies et inscrit cette compétence de gestion au rang des compétences communales, qui, à ce titre, pourra être transférée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La loi prévoit, dans ce cadre, la faculté, pour les maires des communes membres, de transférer au président de l'établissement leur pouvoir de police spéciale, et elle donne aux communes les moyens de mettre en oeuvre cette police spéciale en chargeant les communes d'implanter et de gérer les points d'eau nécessaires aux services d'incendie et de secours. Cet apport était attendu depuis de nombreuses années par les élus locaux, la circulaire de 1951 en vigueur jusque là posant, en effet, des difficultés de mise en oeuvre, et n'étant que très inégalement appliquée. Un décret et un arrêté viendront préciser la nouvelle procédure.

Enfin, autre disposition à signaler : la loi redéfinit les conditions de la régionalisation de la formation des détenus à titre expérimental (article 68 de la loi) : l'Etat peut, pour une durée maximale de quatre ans à compter du 1er janvier 2012, confier aux régions, sur leur demande, l'organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues dans les établissements pénitentiaires situés sur leur territoire. L'Etat participe, alors, au financement des charges supplémentaires en crédits et en personnel supportées par chaque région expérimentatrice. A ce titre, les services ou parties des services qui participent à l'exercice de la compétence faisant l'objet de cette expérimentation peuvent être mis à disposition de la région à titre gratuit et pour une quotité de travail à déterminer.

Parmi les dispositions supprimées par la commission des lois du sénat, il faut relever la mesure qui devait donner, à titre expérimental pour une durée de trois ans, la possibilité à des collectivités territoriales et à leurs groupements de consulter des tribunaux administratifs et une cour administrative d'appel sur des questions relevant de leur compétence (25). Mais, devant le risque élevé de désorganisation des juridictions administratives, la commission des lois du Sénat a supprimé cette disposition. Les juridictions administratives doivent faire face à un afflux de demandes qui remettraient en cause le bon exercice de leur activité juridictionnelle, alors que le législateur est déjà conduit à développer les procédures à juge unique. L'organisation et les effectifs des juridictions administratives ne paraissent pas permettre l'engagement d'une telle expérimentation, sans que soit remis en cause le respect de délais de jugement raisonnables.

II - Un statut législatif unique pour les groupements d'intérêt public

Apparue pour la première fois dans l'ordre juridique en 1982 (26), la formule des groupements d'intérêt public permet à des collectivités publiques de s'associer entre elles et avec des personnes privées, normalement pour une durée limitée, afin d'exercer ensemble une activité d'intérêt général ou de réaliser un projet commun. Initialement créée dans le domaine de la recherche, cette formule a ensuite été appliquée à de nombreux domaines tels que le développement local (avec les maisons de service public), la santé (agences régionales d'hospitalisation), la culture, le social (maisons départementale des personnes handicapées), la justice, ou même l'urbanisme (agences d'urbanisme). Quinze ans après les préconisations données par le Conseil d'Etat en 1996, et confronté à la diversité et à la variété des régimes juridiques de ces groupements (A), le législateur s'est finalement efforcé d'harmoniser les règles juridiques applicables à cette catégorie de personnes morales (B).

A - Des objets et des régimes juridiques très variés

Il existe, aujourd'hui, plusieurs dizaines de catégories de groupements d'intérêt public créées par la loi, ayant donné lieu à la création de centaines de ces groupements avec des objets très différents, des modalités d'organisation et de fonctionnement souvent hétérogènes, et avec parfois des régimes juridiques incertains. Comme le fait remarquer l'auteur de la proposition de loi, "certaines créations se sont opérées dans un certain désordre, tant sur la forme que sur le fond : institution par des dispositions législatives sans cohérence entre elles, définition de modalités de fonctionnement différentes sans que de réels impératifs le justifient, confusion dans les organismes dirigeants, etc. Les statuts du personnel restent parfois imprécis. Certains groupements d'intérêt public ont été créés sans que leurs principes de fonctionnement ne soient clairement fixés : il appartient alors à la jurisprudence de les définir".

C'est pourquoi, dès 1993, le Gouvernement a demandé au Conseil d'Etat de dresser un bilan du régime juridique des groupements d'intérêt public. Si le Conseil d'Etat, dans son étude, notait le succès des groupements d'intérêt public (27), il notait aussi la perte de cohérence initiale du dispositif et préconisait qu'un "texte législatif unique" fixe l'ensemble des règles de nature législative applicables à cette matière et se substitue à l'ensemble des textes existants. Il avait établi un projet de texte de 22 articles dont la loi s'inspire largement. Le Gouvernement avait, ainsi, préparé une ordonnance sur les groupements d'intérêt public, en application de l'article 56 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, de simplification du droit (28), mais ce texte n'a jamais vu le jour.

Il fallait fixer un cadre législatif général aux groupements d'intérêt public afin, non seulement de donner davantage d'unité à cet outil, mais également de lever certaines incertitudes, telles que leur nature publique ou privée, les mentions obligatoires ou facultatives de la convention constitutive entre les membres du groupement, ou encore la définition du statut de leur personnel. Il s'agissait donc de préserver la souplesse structurelle qui fait le prix de ce groupement, tout en harmonisant et précisant leurs règles de constitution, de fonctionnement et de contrôle.

B - Un statut commun de droit public

Dans le sillage de la jurisprudence "GIP 'Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris' c/ Mme Verdier" (29), le groupement d'intérêt public est défini à l'article 98 de la loi comme "une personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière. Il est constitué par convention approuvée par l'Etat soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l'une ou plusieurs d'entre elles, et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice".

La loi rappelle qu'il s'agit d'une personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière, constituée par convention approuvée par l'Etat (article 100), soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l'une ou plusieurs d'entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice (article 98). La convention constitutive doit mentionner un certain nombre d'informations comme l'objet et l'adresse (article 99) et, également, l'ajout de membres (article 102). Dorénavant, avec l'adoption d'un statut unique applicable aux groupements d'intérêt public, les principes classiques, qui leur sont applicables, sont déclinés aux travers des différents articles de la loi. Les règles de majorité dans le capital sont explicitées par le fait que les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public doivent détenir ensemble plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants (article 103), même si le groupement peut ne pas avoir de capital (article 104). L'organe délibérant du groupement est l'assemblée générale -avec tous les membres disposant d'une voix chacun- avec un possible conseil d'administration (article 105) et un directeur (article 106).

Sur le fonctionnement, il n'y a pas de partage de bénéfice et les possibles excédents sont à finalité du groupement ou mis en réserve (article 107). De même, les membres contribuent aux dettes à proportion de leur part dans le capital ou de leur contribution aux charges. Il n'y a pas de solidarité à l'égard des tiers (article 108). La comptabilité est assurée selon les règles du droit privé, sauf choix inverse dans la convention constitutive ou membres uniquement de droit public (article 112). Un commissaire du Gouvernement peut être désigné par l'Etat pour le contrôle des activités et la gestion du groupement (article 114). Le contrôle est celui de la Cour des comptes (article 115). Les derniers articles sont relatifs à la dissolution du groupement d'intérêt public par l'arrivée du terme de la convention, par décision de l'assemblée générale, ou par décision de l'autorité administrative ayant approuvé la convention (article 116) qui entraînera sa liquidation.

A noter, pour terminer, que des précautions ont, cependant, été prises pour éviter une prolifération abusive et un usage détourné de cet instrument juridique, puisque l'article 98 de la loi du 17 mai 2011 interdit aux collectivités territoriales et à leurs groupements de constituer entre eux des groupements d'intérêt public pour exercer ensemble des activités qui peuvent être confiées à l'un des organismes publics de coopération prévus à la cinquième partie du Code général des collectivités territoriales. En d'autres termes, il s'agit d'éviter que la logique de mise en cohérence du développement de l'intercommunalité portée par loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales (30) ne soit contrariée par le recours à la formule du GIP.

III - Les simplifications en matière d'urbanisme

La loi devait contenir plusieurs dispositions intéressant directement le droit de l'urbanisme, et en particulier les droits de préemption, mais la loi a, toutefois, été dépouillée de son principal objet par la commission des lois du Sénat, qui a purement et simplement abandonné la réforme sur les droits de préemption (A). En revanche, le texte a été enrichi par un certain nombre de dispositions qui ne manquent pas d'intérêt, notamment celles tenant à une meilleure prise en compte des entrées de ville (B).

A - L'abandon de la réforme du droit de préemption

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale refondait intégralement les trois premiers chapitres du titre 1er du livre II du Code de l'urbanisme sur le fondement des solutions préconisées par le rapport du Conseil d'Etat (31) pris sur le même thème. Le texte avait pour ambition de sécuriser les procédures en instituant deux droits de préemption de nature différente en lieu et place du "droit de préemption urbain" connu jusque là.

Le droit de préemption urbain devait être redéfini et recentré sur sa vocation première : son champ d'application est réduit aux seules zones urbaines ou à urbaniser. Il devenait un simple droit de priorité quand un immeuble pouvait intéresser une commune en l'absence de projet déterminé. Il devait permettre à son titulaire d'acquérir aux prix et conditions de la déclaration d'intention d'aliéner ou de la dernière enchère ou surenchère en cas d'adjudication. Sa particularité tenait à ce que le titulaire du droit de préemption ne pouvait acquérir qu'aux prix et conditions de la déclaration d'intention d'aliéner sans possibilité de proposer un prix inférieur ou de contraindre le propriétaire qui désirait vendre à saisir le juge de l'expropriation.

Un nouveau droit de préemption était, en outre, créé sous la qualification simple de "droit de préemption" à l'intérieur des périmètres de protection ou de périmètres de projets d'aménagement. La notion de "périmètres de protection" reprenait les possibilités de préemption actuellement exercées dans le cadre du DPU mais qui ne portaient pas nécessairement sur des zones urbaines. Les périmètres des zones d'aménagement devaient, quant à eux, se substituer aux zones d'aménagement différé (ZAD). Ces innovations poursuivaient deux objectifs majeurs : renforcer, en premier lieu, les droits des propriétaires lors de la préemption et mieux encadrer, en second lieu, les suites de la préemption. L'institution des deux régimes distincts trouvant sa justification dans la nécessité de réduire l'importance du contentieux lié à la motivation des décisions de préemption.

La commission des lois du Sénat a supprimé l'ensemble de ces dispositions dans la mesure où cette réforme a été, sur le fond, contestée par les élus locaux (32) et que, sur la forme, elle ne constituait pas une "simplification" mais une refonte totale des droits de préemption (33). A noter, néanmoins, que cette refonte totale pourrait à nouveau occuper les esprits puisque M. Hervé Maurey a déposé à la présidence du Sénat, le 25 février 2011, une proposition de loi visant à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption en préservant, de manière générale, les prérogatives, cette fois, du titulaire du droit de préemption (34).

B - La prise en compte des entrées de ville

Espaces convoités, car traversés par des flux de circulation excédant la capacité des réseaux existants, les entrées de ville ont subi, depuis trente ans, une logique d'occupation et non d'aménagement. A l'inverse des centres anciens, relativement bien préservés, ces périmètres intermédiaires situés le long des voies publiques, entre les zones urbaines et les espaces ruraux, ont trop rarement fait l'objet de prescriptions urbanistiques ou architecturales. Une proposition de loi relative à l'amélioration des qualités urbaines, architecturales et paysagères des entrées de villes avait été adoptée en ce sens au Sénat le 10 décembre 2009, mais le retard dans la discussion de la loi a incité la commission des lois du Sénat à adopter deux articles qui reprennent la proposition de loi.

Le premier étend la liste des objectifs assignés aux documents d'urbanisme en y ajoutant la préservation "de la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville" (35). Il prévoit, également, que, dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, le préfet peut faire obstacle à l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme approuvé si celui-ci comprend "des dispositions applicables aux entrées de villes incompatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, et de la qualité urbaine, architecturale et paysagère" (36). Le second article concerne le principe d'interdiction des constructions et installations en dehors des espaces urbanisés des communes posé par l'article L. 111-1-4 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3229IQN). Ce principe est étendu aux routes non visées par l'article en cause mais identifiées par les SCOT en raison de leur importance pour le respect des principes de sécurité, d'accessibilité et de qualité architecturale des entrées de ville (37).


(1) J. Moreau et F. Terré, La simplification du droit, Mélanges Béguin, Lexis Nexis, 2005, p. 536-538.
(2) Rapport public du Conseil d'Etat 2006, Considérations générales : Sécurité juridique et complexité du droit, Etudes et Documents, n° 57, Documentation française, 2006, p. 273.
(3) Rapport d'E. Blanc, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit, Assemblée nationale, n° 752, avril 2003, p. 7.
(4) L'exception d'ignorance avait été définie par un décret du 5 novembre 1870 pris par le Gouvernement de défense nationale qui est restée en vigueur jusqu'au 1er juin 2004, soit plus de 130 ans. L'article 5 de ce décret autorisait les tribunaux et les autorités administratives à considérer que des citoyens mal informés pouvaient être exonérés de la responsabilité de certaines fautes.
(5) Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (N° Lexbase : L6771BHA), JO, 3 juillet 2003, p. 11192.
(6) Voir, par ex., la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, de simplification du droit (N° Lexbase : L4734GUU), JO, 10 décembre 2004, p. 20857.
(7) Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (N° Lexbase : L2893IQ9), JO, 18 mai 2011, p. 8537.
(8) Loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007, relative à la simplification du droit (N° Lexbase : L5483H3H), JO, 21 décembre 2007, p. 20639 ; loi n° 2009-526 du 12 mai 2009,de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, JO, 13 mai 2009, p. 7920.
(9) Rapport n° 20 (2010-2011) de M. Bernard Saugey fait au nom de la Commission des lois, déposé le 6 octobre 2010, tome 1er.
(10) Cons. const., décision n° 2011-629 DC du 12 mai 2011, Loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (N° Lexbase : A3053HQ7).
(11) En application de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel sur les cavaliers législatifs, celui-ci a censuré l'article 187 de la loi, relatif au recrutement des auditeurs de deuxième classe du Conseil d'Etat parmi les anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration. Il avait été introduit par amendement et ne présentait pas de lien, même indirect, avec les dispositions figurant dans la proposition de loi initiale.
(12) Rapport n° 20 (2010-2011) de M. Bernard Saugey, précité.
(13) Rapport de J.-L. Warsmann sur la simplification du droit remis au 1er ministre le 29 janvier 2009.
(14) Conseil d'Etat, Les groupements d'intérêt public, Etudes du Conseil d'Etat, La Documentation française, 1997.
(15) Conseil d'Etat, Le droit de préemption, Etudes du Conseil d'Etat, La Documentation française, 2008.
(16) Conseil d'Etat, Les recours administratifs préalables obligatoires, Etudes du Conseil d'Etat, La Documentation française, 2008.
(17) A noter que la commission des lois du Sénat a supprimé les dispositions qui organisaient la procédure de retrait de la protection fonctionnelle des fonctionnaires, militaires et maires. La commission a estimé que ce sujet méritait d'être approfondi et le dispositif proposé affiné.
(18) J.-F. Brisson, Les RAPO en droit public français, alternative au juge ou voie sans issue ?, Archives de la Chaire Mutations de l'action publique et du droit public (MADP), Sciences Politiques, 13 mars 2009.
(19) Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (N° Lexbase : L6938AG3), JO, 14 juillet 1983, p. 2174 ; par ailleurs, les actes relatifs au recrutement ou à l'exercice du pouvoir disciplinaire ne seraient pas concernés.
(20) JO, 1er juillet 2000, p. 9948.
(21) C'est le décret n° 2001-407 du 7 mai 2001, organisant la procédure de recours administratif préalable aux recours contentieux formés à l'encontre d'actes relatifs à la situation personnelle des militaires (N° Lexbase : L3285HDZ) (JO, 11 mai 2001, p. 7486), qui en a précisé les modalités pour les militaires, mais aucun texte réglementaire ne l'a rendue applicable pour les agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
(22) L'exposé sommaire de l'amendement présenté par le Gouvernement à l'origine de ce choix note que "quelques administrations ont développé des actions de médiation et de recours gracieux permettant d'éviter la saisine systématique du juge", comme à l'Education nationale, à la Justice ou à la Jeunesse et aux Sports. C'est pourquoi "il est proposé de procéder pragmatiquement en s'engageant dans une expérimentation avec des administrations volontaires".
(23) Pour mieux appréhender ces résultats, l'article 14 de la de loi ajoute, d'ailleurs, que cette expérimentation "fait l'objet d'un rapport remis chaque année au Parlement, jusqu'au terme de celle-ci".
(24) CGCT, art. L. 2213-32 (N° Lexbase : L3028IQ9).
(25) La question transmise pour avis à la juridiction administrative devait faire l'objet d'une délibération motivée de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement. Elle ne pouvait être soumise pour avis à la juridiction administrative si une autorité juridictionnelle en était saisie. La question devait être transmise au représentant de l'Etat dans le département, si elle émanait d'une commune, d'un groupement de communes ou d'un département, ou au représentant de l'Etat dans la région, si elle était posée par une région. La consultation du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel était ensuite lancée par une saisine conjointe de l'organe exécutif de la collectivité ou du groupement et du représentant de l'Etat. La juridiction devait rendre son avis dans un délai de quatre mois.
(26) Loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, art. 21 (N° Lexbase : L6628AGL), JO, 16 juillet 1982, p. 2270.
(27) Succès qui tenait à la possibilité de concilier la souplesse de fonctionnement avec les garanties de l'intérêt général et du service public.
(28) JO, 10 décembre 2004, p. 20857.
(29) T. confl., 14 février 2000, n° 3170 (N° Lexbase : A5559BQX).
(30) Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9056INQ), JO, 17 décembre 2010, p. 22146.
(31) Conseil d'Etat, Le droit de préemption, Etudes du Conseil d'Etat, La Documentation française, 2008, préc..
(32) Les sénateurs ont fait part de leurs inquiétudes, notamment en ce qui concerne les modalités de fixation du prix d'acquisition dans le cadre du droit de préemption urbain, qui ont pour effet de limiter les possibilités de négociation des collectivités publiques.
(33) La commission des lois a considéré que, bien qu'un certain nombre d'innovations contenues dans la proposition adoptée par les députés soient opportunes, la réforme proposée ne relève pas "d'une logique de simplification et d'amélioration de la qualité du droit", de sorte qu'elle n'a pas vocation à figurer dans une loi de simplification.
(34) Proposition de loi visant à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption, Doc. Sénat, n° 323, 25 février 2011.
(35) Modification de l'article L. 121-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3226IQK) (article 123 de la loi).
(36) Modification de l'article L. 123-12 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3227IQL) (article 123 de la loi).
(37) Article 124 de la loi.

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