ARRÊT DE LA COUR


10 décembre 2002 (1)


"Directive 2001/37/CE - Fabrication, présentation et vente des produits du tabac - Validité - Base juridique - Articles 95 CE et 133 CE - Interprétation - Applicabilité aux produits du tabac emballés dans la Communauté et destinés à être exportés vers des pays tiers"


Dans l'affaire C-491/01,


ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Royaume-Uni), et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre


The Queen


et


Secretary of State for Health,


ex parte:


British American Tobacco (Investments) Ltd


et


Imperial Tobacco Ltd,


en présence de:


Japan Tobacco Inc.


et


JT International SA,


une décision à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation de la directive 2001/37/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2001, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac (JO L 194, p. 26),


LA COUR,


composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, MM. J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen et C. W. A. Timmermans, présidents de chambre, MM. D. A. O. Edward, A. La Pergola (rapporteur), P. Jann et V. Skouris, Mmes F. Macken et N. Colneric, MM. S. von Bahr et J. N. Cunha Rodrigues, juges,


avocat général: M. L. A. Geelhoed,


greffier: Mmes L. Hewlett, administrateur principal, et M.-F. Contet, administrateur,


considérant les observations écrites présentées:


- pour British American Tobacco (Investments) Ltd et Imperial Tobacco Ltd, par MM. D. Wyatt et D. Anderson, QC, ainsi que par Mme J. Stratford, barrister, mandatés par le cabinet Lovells, solicitors,


- pour Japan Tobacco Inc. et JT International SA, par Me O. W. Brouwer, advocaat, et M. N. P. Lomas, solicitor, mandatés par le cabinet Freshfields Bruckhaus Deringer, solicitors,


- pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme P. Ormond, en qualité d'agent, assistée de MM. N. Paine, QC, et T. Ward, barrister,


- pour le gouvernement belge, par Mme A. Snoecx, en qualité d'agent, assistée de Mes E. Gillet et G. Vandersanden, avocats,


- pour le gouvernement allemand, par M. W.-D. Plessing, en qualité d'agent, assisté de Me J. Sedemund, Rechtsanwalt,


- pour le gouvernement hellénique, par MM. V. Kontolaimos et S. Charitakis, en qualité d'agents,


- pour le gouvernement français, par M. G. de Bergues et Mme R. Loosli-Surrans, en qualité d'agents,


- pour le gouvernement italien, par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. O. Fiumara, avvocato dello Stato,


- pour le gouvernement luxembourgeois, par M. J. Faltz, en qualité d'agent, assisté de Me P. Kinsch, avocat,


- pour le gouvernement néerlandais, par Mme H. G. Sevenster, en qualité d'agent,


- pour le gouvernement finlandais, par Mme E. Bygglin, en qualité d'agent,


- pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse, en qualité d'agent,


- pour le Parlement européen, par MM. C. Pennera et M. Moore, en qualité d'agents,


- pour le Conseil de l'Union européenne, par Mme E. Karlsson et M. J.-P. Hix, en qualité d'agents,


- pour la Commission des Communautés européennes, par Mme I. Martinez del Peral et M. K. Fitch, en qualité d'agents,


vu le rapport d'audience,


ayant entendu les observations orales de British American Tobacco (Investments) Ltd et d'Imperial Tobacco Ltd, représentées par MM. D. Wyatt et D. Anderson, ainsi que par Mme J. Stratford, de Japan Tobacco Inc. et de JT International SA, représentées par Me O. W. Brouwer et M. N. P. Lomas, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. J. E. Collins, en qualité d'agent, assisté de MM. N. Paine et T. Ward, du gouvernement belge, représenté par Me G. Vandersanden, du gouvernement allemand, représenté par M. M. Lumma, en qualité d'agent, assisté de Me J. Sedemund, du gouvernement hellénique, représenté par MM. V. Kontolaimos et S. Charitakis, du gouvernement français, représenté par Mme R. Loosli-Surrans, du gouvernement irlandais, représenté par M. J. Buttimore, BL, du gouvernement italien, représenté par M. O. Fiumara, du gouvernement luxembourgeois, représenté par M. N. Mackel, en qualité d'agent, assisté de Me P. Kinsch, du gouvernement néerlandais, représenté par Mme J. van Bakel, en qualité d'agent, du gouvernement finlandais, représenté par Mme E. Bygglin, du Parlement, représenté par MM. C. Pennera et M. Moore, du Conseil, représenté par Mme E. Karlsson et M. J.-P. Hix, et de la Commission, représentée par Mme I. Martinez del Peral et M. K. Fitch, à l'audience du 2 juillet 2002,


ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 10 septembre 2002,


rend le présent


Arrêt


1.


Par ordonnance du 6 décembre 2001, parvenue à la Cour le 19 décembre suivant, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), a posé, en application de l'article 234 CE, deux questions préjudicielles sur la validité et l'interprétation de la directive 2001/37/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2001, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac (JO L 194, p. 26, ci-après la "directive").


2.


Ces questions ont été soulevées dans le cadre de la demande introduite le 3 septembre 2001 par British American Tobacco (Investments) Ltd et Imperial Tobacco Ltd en vue d'être autorisées à exercer un recours en contrôle de légalité ("judicial review") de "l'intention et/ou l'obligation" du gouvernement du Royaume-Uni de transposer la directive.


Le cadre juridique


La directive 89/622/CEE


3.


La directive 89/622/CEE du Conseil, du 13 novembre 1989, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière d'étiquetage des produits de tabac ainsi que l'interdiction de certains tabacs à usage oral (JO L 359, p. 1), telle que modifiée par la directive 92/41/CEE du Conseil, du 15 mai 1992 (JO L 158, p. 30, ci-après la "directive 89/622"), adoptée sur le fondement de l'article 100 A du traité CE (devenu, après modification, article 95 CE), a notamment établi un avertissement général qui doit figurer sur les unités de conditionnement de tout produit du tabac, ainsi que des avertissements supplémentaires réservés exclusivement aux cigarettes et, à partir de 1992, elle a étendu l'obligation d'apposer de tels avertissements supplémentaires aux autres produits du tabac.


La directive 90/239/CEE


4.


La directive 90/239/CEE du Conseil, du 17 mai 1990, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant la teneur maximale en goudron des cigarettes (JO L 137, p. 36), adoptée sur le fondement de l'article 100 A du traité, a fixé les limites maximales de la teneur en goudron des cigarettes commercialisées dans les États membres à 15 mg par cigarette au 31 décembre 1992 et à 12 mg par cigarette au 31 décembre 1997.


La directive


5.


La directive a été adoptée sur le fondement des articles 95 CE et 133 CE et elle a pour objet de refondre les directives 89/622 et 90/239 en adaptant et en complétant leurs dispositions.


6.


Selon les deuxième et troisième considérants de la directive, il existe encore d'importantes divergences entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac qui font obstacle au fonctionnement du marché intérieur et il y a lieu d'éliminer ces entraves en rapprochant les règles applicables en la matière.


7.


Aux termes du quatrième considérant de la directive:


"Conformément à l'article 95, paragraphe 3, du traité, il y a lieu de prendre pour base un niveau de protection élevé en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution fondée sur des faits scientifiques. Compte tenu des effets particulièrement nocifs du tabac, la protection de la santé devrait bénéficier d'une attention prioritaire dans ce contexte."


8.


Le cinquième considérant de la directive précise:


"La directive 90/239/CEE a fixé les limites maximales de la teneur en goudron des cigarettes commercialisées dans les États membres avec effet au 31 décembre 1992. En raison de la cancérogénicité du goudron, il est nécessaire de réduire encore davantage les niveaux de goudron autorisés dans les cigarettes."


9.


Le septième considérant de la directive est libellé comme suit:


"Plusieurs États membres ont fait savoir que, si des mesures fixant les teneurs maximales des cigarettes en monoxyde de carbone n'étaient pas adoptées sur le plan communautaire, ils arrêteraient des mesures en ce sens au niveau national. Les différences existant entre les règles concernant le monoxyde de carbone sont susceptibles de créer des entraves aux échanges et de faire obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. [...]"


10.


Selon le neuvième considérant de la directive:


"Il existe des divergences entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de limitation de la teneur maximale en nicotine des cigarettes. De telles disparités sont de nature à créer des entraves aux échanges et à faire obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. [...]"


11.


Aux termes du onzième considérant de la directive:


"La présente directive aura également des incidences sur les produits du tabac exportés de la Communauté européenne. Le régime d'exportation fait partie de la politique commerciale commune. En vertu de l'article 152, paragraphe 1, du traité et selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, les exigences en matière de santé doivent faire partie intégrante des autres politiques communautaires. Des règles devraient être adoptées afin de veiller à ce que les dispositions relatives au marché intérieur ne soient pas affectées."


12.


Le dix-neuvième considérant de la directive énonce:


"La diversité dans la présentation des avertissements et l'indication des teneurs s'est maintenue dans les différents États membres. Par conséquent, les consommateurs peuvent être mieux informés quant aux risques liés aux produits du tabac dans un État membre que dans un autre. De telles disparités sont inacceptables et sont de nature à créer des entraves aux échanges et à faire obstacle au fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac, et devraient par conséquent être éliminées. Il y a lieu, à cette fin, de renforcer et de clarifier la législation existante, en garantissant un niveau élevé de protection de la santé."


13.


Aux termes du vingt-septième considérant de la directive:


"L'utilisation sur les conditionnements des produits du tabac de certains termes tels que 'à faible teneur en goudron', 'léger', 'ultraléger', 'mild', de certaines dénominationsou images ou de certains signes figuratifs ou autres risque d'induire le consommateur en erreur en lui donnant à tort l'impression que ces produits sont moins nocifs et de provoquer des modifications dans la consommation. Les quantités de substances inhalées dépendent non seulement des quantités de certaines substances présentes dans le produit avant sa consommation, mais également du comportement tabagique et de l'accoutumance. Cet aspect n'est pas pris en considération dans l'utilisation de ces termes, ce qui peut vider de leur substance les exigences de la présente directive en matière d'étiquetage. Afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et compte tenu de l'évolution des règles internationales proposées, il conviendrait de prévoir une interdiction de cette utilisation au niveau communautaire, tout en accordant un délai suffisant pour la mise en oeuvre de cette règle."


14.


Aux termes de l'article 1er de la directive, intitulé "Objet":


"La présente directive a pour objet le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant la teneur maximale en goudron, en nicotine et en monoxyde de carbone des cigarettes, les avertissements relatifs à la santé et autres indications à faire figurer sur les unités de conditionnement des produits du tabac ainsi que certaines mesures relatives aux ingrédients et aux dénominations des produits du tabac, par référence à un niveau élevé de protection de la santé."


15.


L'article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive prévoit:


"1. À compter du 1er janvier 2004, les cigarettes mises en libre circulation, commercialisées ou fabriquées dans les États membres ne peuvent avoir des teneurs supérieures à:


- 10 mg par cigarette pour le goudron,


- 1 mg par cigarette pour la nicotine,


- 10 mg par cigarette pour le monoxyde de carbone.


2. Par dérogation à la date visée au paragraphe 1, en ce qui concerne les cigarettes fabriquées dans la Communauté européenne et exportées au départ de celle-ci, les États membres peuvent appliquer les teneurs maximales fixées au présent article à partir du 1er janvier 2005, mais doivent, en tout état de cause, le faire au plus tard le 1er janvier 2007."


16.


En vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, les teneurs en goudron, en nicotine et en monoxyde de carbone des cigarettes sont mesurées sur la base des normes ISO 4387 pour le goudron, ISO 10315 pour la nicotine et ISO 8454 pour le monoxyde de carbone. Le paragraphe 3 de la même disposition autorise les États membres à exiger des fabricants ou des importateurs de tabac qu'ils procèdent à tout autre test imposé par les autorités nationales compétentes en vue d'évaluer la teneurd'autres substances générées par leurs produits et d'évaluer les effets de ces autres substances sur la santé. Selon le paragraphe 4 de ladite disposition, les résultats des tests sont soumis aux autorités nationales compétentes, qui en assurent la diffusion en vue d'informer les consommateurs et, en vertu du paragraphe 5, ils sont communiqués à la Commission, qui doit en tenir compte dans l'établissement de son rapport visé à l'article 11 de la directive.