ARRÊT DE LA COUR


25 juillet 2002 (1)


"Ressortissants de pays tiers, conjoints de ressortissants d'États membres - Obligation de visa - Droit d'entrée pour les conjoints dépourvus de documents d'identité ou de visa - Droit de séjour pour les conjoints entrés irrégulièrement - Droit de séjour pour les conjoints entrés régulièrement mais dont le visa est périmé au moment de la demande d'un titre de séjour - Directives 64/221/CEE, 68/360/CEE et 73/148/CEE et règlement (CE) n° 2317/95"


Dans l'affaire C-459/99,


ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Conseil d'État (Belgique) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre


Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)


et


État belge,


une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 1er, paragraphe 2, 3, paragraphe 3, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850), des articles 3 et 4 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), des articles 3 et 6 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services (JO L 172, p. 14), ainsi que du règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (JO L 234, p. 1),


LA COUR,


composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, Mme N. Colneric, et M. S. von Bahr, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen et J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), juges,


avocat général: Mme C. Stix-Hackl,


greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,


considérant les observations écrites présentées:


- pour le Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), par Me I. de Viron, avocat;


- pour l'État belge, par Mes E. Matterne et E. Derriks, avocats;


- pour le gouvernement autrichien, par M. A. Längle, en qualité d'agent;


- pour la Commission des Communautés européennes, par Mmes H. Michard, C. O'Reilly et N. Yerrell, en qualité d'agents,


vu le rapport d'audience,


ayant entendu les observations orales du Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), de l'État belge et de la Commission, à l'audience du 29 mai 2001,


ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 13 septembre 2001,


rend le présent


Arrêt


1.


Par arrêt du 23 novembre 1999, parvenu à la Cour le 2 décembre suivant, le Conseil d'État a posé, en application de l'article 234 CE, quatre questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 1er, paragraphe 2, 3, paragraphe 3, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850), des articles 3 et 4 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), des articles 3 et 6 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services (JO L 172, p. 14), ainsi que du règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (JO L 234, p. 1).


2.


Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant le Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (ci-après le "MRAX") à l'État belge au sujet d'une demande d'annulation de la circulaire des ministres de l'Intérieur et de la Justice, du 28 août 1997, relative à la procédure de publication des bans de mariage et aux documents qui doivent être produits afin d'obtenir un visa en vue de conclure un mariage dans le Royaume ou d'obtenir un visa de regroupement familial sur la base d'un mariage conclu à l'étranger (Moniteur belge du 1er octobre 1997, p. 25905, ci-après la "circulaire du 28 août 1997").


Le cadre juridique


La réglementation communautaire


3.


L'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), dispose:


"Tout ressortissant d'un État membre, quel que soit le lieu de sa résidence, a le droit d'accéder à une activité salariée et de l'exercer sur le territoire d'un autre État membre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux de cet État."


4.


L'article 10 du règlement n° 1612/68 précise:


"1. Ont le droit de s'installer avec le travailleur ressortissant d'un État membre employé sur le territoire d'un autre État membre, quelle que soit leur nationalité:


a) son conjoint et leurs descendants de moins de vingt et un ans ou à charge;


b) les ascendants de ce travailleur et de son conjoint qui sont à sa charge.


2. Les États membres favorisent l'admission de tout membre de la famille qui ne bénéficie pas des dispositions du paragraphe 1 s'il se trouve à la charge ou vit, dans le pays de provenance, sous le toit du travailleur visé ci-dessus.


3. Pour l'application des paragraphes 1 et 2, le travailleur doit disposer d'un logement pour sa famille, considéré comme normal pour les travailleurs nationaux dans la région où il est employé, sans que cette disposition puisse entraîner de discriminations entre les travailleurs nationaux et les travailleurs en provenance d'autres États membres."


5.


Aux termes de l'article 1er de la directive 68/360, les États membres suppriment, dans les conditions prévues à cette directive, les restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants desdits États et des membres de leur famille auxquels s'applique le règlement n° 1612/68.


6.


L'article 3 de la directive 68/360 dispose:


"1. Les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er, sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.


2. Aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposé, sauf aux membres de la famille qui ne possèdent pas la nationalité d'un des États membres. Les États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires."


7.


L'article 4, paragraphe 1, de la directive 68/360 prévoit que les États membres reconnaissent le droit de séjour sur leur territoire aux personnes visées à l'article 1er qui sont en mesure de présenter les documents énumérés à l'article 4, paragraphe 3.


8.


Aux termes de l'article 4, paragraphe 3, second tiret, de la même directive, ces documents sont, pour les membres de la famille d'un travailleur:


"c) le document sous le couvert duquel ils ont pénétré sur le territoire;


d) un document délivré par l'autorité compétente de l'État d'origine ou de provenance prouvant leur lien de parenté;


e) dans les cas visés à l'article 10 paragraphes 1 et 2 du règlement (CEE) n° 1612/68, un document délivré par l'autorité compétente de l'État d'origine ou de provenance attestant qu'ils sont à la charge du travailleur ou qu'ils vivent sous son toit dans ce pays."


9.


L'article 10 de la directive 68/360 dispose:


"Les États membres ne peuvent déroger aux dispositions de la présente directive que pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique."


10.


Aux termes de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 73/148:


"Les États membres suppriment, dans les conditions prévues par la présente directive, les restrictions au déplacement et au séjour:


a) des ressortissants d'un État membre qui sont établis ou veulent s'établir dans un autre État membre afin d'y exercer une activité non salariée ou veulent y effectuer une prestation de services;


b) des ressortissants des États membres désireux de se rendre dans un autre État membre en qualité de destinataires d'une prestation de services;


c) du conjoint et des enfants de moins de 21 ans de ces ressortissants, quelle que soit leur nationalité;


d) des ascendants et descendants de ces ressortissants et de leur conjoint qui sont à leur charge, quelle que soit leur nationalité."


11.


L'article 3 de la directive 73/148 reprend en substance le contenu de l'article 3 de la directive 68/360.


12.


L'article 4, paragraphe 1, de la directive 73/148 dispose:


"Chaque État membre reconnaît un droit de séjour permanent aux ressortissants des autres États membres qui s'établissent sur son territoire en vue d'y exercer une activité non salariée lorsque les restrictions afférentes à cette activité ont été supprimées en vertu du traité.


Le droit de séjour est constaté par la délivrance d'un document dénommé 'carte de séjour de ressortissant d'un État membre des Communautés européennes. Ce document a une durée de validité de cinq ans au moins à dater de sa délivrance; il est automatiquement renouvelable.


[...]"


13.


L'article 6 de la directive 73/148 prévoit:


"Pour la délivrance de la carte et du titre de séjour, l'État membre ne peut demander au requérant que:


a) de présenter le document sous le couvert duquel il a pénétré sur son territoire;


b) de fournir la preuve qu'il entre dans l'une des catégories visées aux articles 1er et 4."


14.


L'article 8 de la directive 73/148 reprend en substance le contenu de l'article 10 de la directive 68/360.


15.


Aux termes de l'article 1er de la directive 64/221:


"1. Les dispositions de la présente directive visent les ressortissants d'un État membre qui séjournent ou se rendent dans un autre État membre de la Communauté, soit en vue d'exercer une activité salariée ou non salariée, soit en qualité de destinataires de services.


2. Ces dispositions s'appliquent également au conjoint et aux membres de la famille qui répondent aux conditions des règlements et directives pris dans ce domaine en exécution du traité."


16.


L'article 2 de la directive 64/221 dispose:


"1. La présente directive concerne les dispositions relatives à l'entrée sur le territoire, à la délivrance ou au renouvellement du titre de séjour, ou à l'éloignement du territoire, qui sont prises par les États membres pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.


2. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques."


17.


L'article 3 de la directive 64/221 précise:


"1. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet.


2. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures.


3. La péremption du document d'identité qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil et la délivrance du titre de séjour ne peut justifier l'éloignement du territoire.


4. L'État qui a délivré le document d'identité recevra sans formalité sur son territoire le titulaire de ce document, même si celui-ci est périmé ou si la nationalité du titulaire est contestée."


18.


Selon l'article 8 de la directive 64/221:


"L'intéressé doit pouvoir introduire contre la décision d'entrée, de refus de délivrance ou de refus de renouvellement du titre de séjour, ou contre la décision d'éloignement du territoire, les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs."


19.


Aux termes de l'article 9 de la directive 64/221:


"1. En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.


Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.


2. Les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre sont soumises, à la demande de l'intéressé, à l'examen de l'autorité dont l'avis préalable est prévu au paragraphe 1. L'intéressé est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à moins que des raisons de sûreté de l'État ne s'y opposent."


20.


Le règlement n° 2317/95 a été annulé par l'arrêt du 10 juin 1997, Parlement/Conseil (C-392/95, Rec. p. I-3213). La Cour a toutefois jugé que les effets du règlement annulé seraient maintenus jusqu'à ce que le Conseil de l'Union européenne ait adopté une nouvelle réglementation en la matière.


21.


Selon l'article 5 du règlement n° 2317/95:


"Aux fins du présent règlement, on entend par 'visa, une autorisation délivrée par un État membre ou une décision prise par un État membre, exigée pour entrer sur son territoire en vue: