Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000
Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 


Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 7 décembre 2000, par MM. Jean-François MATTEI, Jean-Louis DEBRÉ, Philippe DOUSTE-BLAZY, Mme Nicole AMELINE, M. François d'AUBERT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Dominique BUSSEREAU, Pierre CARDO, Pascal CLÉMENT, Bernard DEFLESSELLES, Francis DHERSIN, Laurent DOMINATI, Dominique DORD, Nicolas FORISSIER, Gilbert GANTIER, Claude GATIGNOL, Claude GOASGUEN, François GOULARD, Pierre HELLIER, Philippe HOUILLON, Aimé KERGUERIS, Pierre LEQUILLER, Alain MADELIN, Michel MEYLAN, Paul PATRIARCHE, Bernard PERRUT, Jean PRORIOL, José ROSSI, Jean-Pierre SOISSON, Guy TEISSIER, M. Bernard ACCOYER, Mme Michèle ALLIOT MARIE, MM. Philippe AUBERGER, Jean BARDET, François BAROIN, Michel BOUVARD, Gilles CARREZ, Mme Nicole CATALA, MM. Jean-Marc CHAVANNE, Olivier de CHAZEAUX, Alain COUSIN, Charles COVA, Lucien DEGAUCHY, Jean-Pierre DELALANDE, Patrick DELNATTE, Yves DENIAUD, Guy DRUT, Christian ESTROSI, Jean-Michel FERRAND, François FILLON, Michel HUNAULT, Christian JACOB, Robert LAMY, Pierre LELLOUCHE, Jean-Claude LEMOINE, Thierry MARIANI, Alain MARLEIX, Patrice MARTIN-LALANDE, Mme Jacqueline MATHIEU-OBADIA, MM. Jean-Claude MIGNON, Pierre MORANGE, Renaud MUSELIER, Jacques MYARD, Patrick OLLIER, Bernard PONS, Robert POUJADE, Didier QUENTIN, Jean-Bernard RAIMOND, André SCHNEIDER, Bernard SCHREINER, Michel TERROT, Georges TRON, Jean UEBERSCHLAG, Pierre-Christophe BAGUET, Jacques BARROT, Dominique BAUDIS, Claude BIRRAUX, Emile BLESSIG, Mme Marie-Thérèse BOISSEAU, MM. Loïc BOUVARD, Yves BUR, Jean-François CHOSSY, René COUANAU, Charles de COURSON, Marc-Philippe DAUBRESSE, Francis DELATTRE, Léonce DEPREZ, Renaud DUTREIL, Jean-Pierre FOUCHER, Germain GENGENWIN, Hubert GRIMAULT, Patrick HERR, Francis HILLMEYER, Mmes Anne-Marie IDRAC, Bernadette ISAAC-SIBILLE, Jean-Jacques JÉGOU, François LÉOTARD, Maurice LEROY, Roger LESTAS, Maurice BIGOT, Christian MARTIN, Pierre MENJUCQ, Pierre MICAUX, Jean-Marie MORISSET, Arthur PAECHT, Dominique PAILLÉ, Jean-Luc PRÉEL, Marc REYMANN, François ROCHEBLOINE, Rudy SALLES, François SAUVADET, députés, et le 7 décembre par MM. Jean ARTHUIS, Jacques BAUDOT, Michel BÉCOT, Jean BERNADAUX, Maurice BLIN, Mme Annick BOCANDÉ, André BOHL, Jean-Guy BRANGER, Jean-Pierre CANTEGRIT, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, André DULAIT, Serge FRANCHIS, Yves FRÉVILLE, Francis GRIGNON, Daniel HOEFFEL, Jean HUCHON, Claude HURIET, Jean-Jacques HYEST, Henri LE BRETON, Marcel LESBROS, Jean-Louis LORRAIN, Jacques MACHET, André MAMAN, Louis MOINARD, Philippe NOGRIX, Michel SOUPLET, Xavier de VILLEPIN, Jean BERNARD, Jean BIZET, Paul BLANC, Gérard BRAUN, Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Robert CALMÉJANE, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Jean-Patrick COURTOIS, Charles de CUTTOLI, Jean-Paul DELEVOYE, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Michel ESNEU, Hilaire FLANDRE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Yann GAILLARD, Alain GÉRARD, Francis GIRAUD, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Alain HETHENER, André JOURDAIN, Dominique LECLERC, Max MAREST, Pierre MARTIN, Paul MASSON, Bernard MURAT, Paul NATALI, Lucien NEUWIRTH, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Josselin de ROHAN, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, Jacques VALADE, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL, Serge VINÇON, Guy VISSAC, Nicolas ABOUT, Mme Janine BARDOU, MM. Christian BONNET, James BORDAS, Jean BOYER, Louis BOYER, Jean-Claude CARLE, Marcel-Pierre CLEACH, Jean CLOUET, Charles-Henri de COSSÉ BRISSAC, Jean DELANEAU, Jacques DOMINATI, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, Jean-Paul ÉMIN, Jean-Paul ÉMORINE, Hubert FALCO, René GARREC, Jean-Claude GAUDIN, Louis GRILLOT, Mme Anne HEINIS, MM. Jean-François HUMBERT, Jean-Philippe LACHENAUD, Roland du LUART, Serge MATHIEU, Philippe NACHBAR, Michel PELCHAT, Bernard PLASAIT, Guy POIRIEUX, Jean PUECH, Henri de RAINCOURT, Charles REVET, Henri REVOL, Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA, François TRUCY, Jacques BIMBENET, Paul GIROD, Lylian PAYET, André VALLET, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ;


LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;

Vu la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ;

Vu la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 ;

Vu la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code des douanes ;

Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 13 décembre 2000 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;
 

Considérant que les auteurs des saisines demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ; que les députés requérants mettent en cause la conformité à la Constitution, en tout ou partie, de ses articles 3, 4, 9, 21, 24, 44, 49, 50, 53 et 55 ; que les sénateurs requérants contestent pour leur part les articles 3, 4, 7, 14, 16, 18, 21, 24, 29, 44, 45, 49, 50 et 53 de la loi ;

 
- Sur le grief tiré de la violation de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi :

Considérant que, selon les sénateurs auteurs de la saisine, la loi de financement pour 2001 mettrait en place « un certain nombre de circuits financiers de transferts de dépenses et de recettes au sein même des branches de la sécurité sociale et des fonds concourant à son financement, mais également entre ces branches et fonds d'une part, et le budget général d'autre part » ; que la mise en place de ces mécanismes porterait atteinte, par sa complexité, à l'objectif de valeur constitutionnelle ci-dessus mentionné ;

Considérant que, si la loi déférée accroît encore la complexité des circuits financiers entre les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et les organismes créés pour concourir à leur financement, elle énonce de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'en particulier, elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ; qu'en outre, les transferts entre les différents fonds spécialisés et les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale sont précisément définis ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le surcroît de complexité introduit par la loi déférée n'est pas à lui seul de nature à la rendre contraire à la Constitution ;
 

- Sur l'article 3 :

Considérant qu'en vertu de l'article 3 de la loi déférée, la contribution sociale généralisée sur les revenus d'activité définis au I de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale est réduite lorsque le total de ces revenus est inférieur à un plafond fixé à 169 fois le taux horaire du salaire minimum de croissance majoré de 40 % ;

Considérant que les auteurs des deux saisines estiment la réduction prévue par l'article 3 contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

Considérant que la contribution en cause entre dans la catégorie des « impositions de toutes natures » mentionnées à l'article 34 de la Constitution, dont il appartient au législateur de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement sous réserve de respecter les principes et règles de valeur constitutionnelle ; qu'il lui revient notamment de prendre en compte les capacités contributives des redevables compte tenu des caractéristiques de chaque impôt ;

Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés» ;

Considérant que, s'il est loisible au législateur de modifier l'assiette de la contribution sociale généralisée afin d'alléger la charge pesant sur les contribuables les plus modestes, c'est à la condition de ne pas provoquer de rupture caractérisée de l'égalité entre ces contribuables ; que la disposition contestée ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci ; que le choix ainsi effectué par le législateur de ne pas prendre en considération l'ensemble des facultés contributives crée, entre les contribuables concernés, une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être déclarés contraires à la Constitution l'article 3 de la loi déférée, ainsi que les articles 2 et 7 qui en sont inséparables ;

 
- Sur l'article 9 :

Considérant que l'article 9 simplifie le mode de fixation de l'assiette des cotisations sociales des exploitants agricoles en permettant aux intéressés d'opter entre deux périodes de référence : l'année précédente ou les trois années précédentes ; que la rupture d'égalité dénoncée par les députés requérants résiderait dans la disparition de l'option ouverte aux adhérents au régime réel d'imposition en faveur de l'année en cours ;

Considérant que la conséquence dénoncée de la mesure de simplification décidée par le législateur, de caractère provisoire et inhérente à la simplification, ne porte pas atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques ; que ne porte pas davantage atteinte à ce principe la circonstance que la même année pourrait, au cours de la période transitoire, servir d'assiette aux cotisations prélevées au cours de deux années consécutives ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doit être rejeté le grief tiré de ce que l'article 9 romprait l'égalité devant les charges publiques ;

 
 - Sur l'article 18 :

Considérant que l'article 18 de la loi déférée fixe, pour 2001, les montants des « prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement » ;

Considérant que les sénateurs requérants estiment que cet article « n'est pas conforme à la sincérité qui permettrait au Parlement de déterminer, conformément à l'article 34 de la Constitution, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 2001 » ; qu'ils font valoir à cet égard, s'agissant du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale dont une partie des recettes est constituée par la taxe générale sur les activités polluantes visée aux articles 266 sexies à 266 terdecies du code des douanes, qu'« aucun élément ne permet de fonder une prévision de recettes évaluée à 7 milliards de francs au titre de cette taxe ni a fortiori une prévision d'équilibre de ce fonds » ; que la modification de la taxe générale sur les activités polluantes est envisagée par le seul projet de loi de finances rectificative pour 2000, actuellement en discussion au Parlement, alors qu'elle « aurait dû figurer en loi de financement de telle sorte qu'il soit possible de coordonner l'impact de cet aménagement avec l'article 18 de la loi déférée » ;

Considérant, en premier lieu, que les prévisions de recettes par catégorie doivent figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale en application du 2° du I de l'article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale ; qu'il appartient au législateur, pour arrêter le montant desdites prévisions, de prendre en compte l'ensemble des données, notamment d'ordre fiscal, ayant une incidence sur le montant des recettes des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ; que c'est au demeurant compte tenu de ces « prévisions de recettes » que le législateur est appelé par l'article 34 de la Constitution à fixer les objectifs de dépenses ;