CONSEIL D'ETAT

Statuant au contentieux

N° 357359

SOCIETE STANLEY INTERNATIONAL BETTING LIMITED

M. Tristan Aureau, Rapporteur

M. Damien Botteghi, Rapporteur public

Séance du 24 juin 2013

Lecture du 10 juillet 2013

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux, 2ème et 7ème sous-sections réunies)

Sur le rapport de la 2ème sous-section de la Section du contentieux

Vu la requête, enregistrée le 5 mars 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la Société Stanley International Betting Limited, dont le siège est 201-210 Mercury Court, Tithebam Street, à Liverpool (L2 2QP), Royaume-Uni ; la société requérante demande au Conseil d'Etat :

1°) de réviser la décision n° 330604 - 339075 - 342473 du 30 décembre 2011 par laquelle il a rejeté ses requêtes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions implicites du Premier ministre, du ministre de l'économie, du ministre du budget et du secrétaire d'Etat chargé des sports rejetant sa demande d'abrogation de l'article 18 du décret n° 85-390 du 1er avril 1985 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de pronostics sportifs et à l'obtention des autorisations nécessaires pour lui permettre d'ouvrir et d'exploiter cent boutiques et points de vente sur le territoire français, à ce qu'il soit enjoint à ces autorités d'abroger l'article 18 du décret du 1er avril 1985 et de lui délivrer les autorisations nécessaires pour l'ouverture et l'exploitation des boutiques et points de vente, dans un délai de deux mois et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité de 6 278 524 euros assortie des intérêts au taux légal en réparation du préjudice subi ;

2°) de statuer à nouveau sur les requêtes enregistrées sous les n°s 330604, 339075 et 342473 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne devenue la Communauté européenne ;

Vu la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries ;

Vu la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 ;

Vu la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 ;

Vu la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 ;

Vu le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 ;

Vu le décret n° 85-390 du 1er avril 1985 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Tristan Aureau, Auditeur,

- les conclusions de M. Damien Botteghi, Rapporteur public,

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la Société Stanley International Betting Limited, et à la SCP Hémery, Thomas-Raquin, avocat de la Française des jeux ;

Sur le recours en révision :

1. Considérant qu'aux termes de l'article R. 834-1 du code de justice administrative : " Le recours en révision contre une décision contradictoire du Conseil d'Etat ne peut être présenté que dans trois cas : / 1° Si elle a été rendue sur pièces fausses ; / 2° Si la partie a été condamnée faute d'avoir produit une pièce décisive qui était retenue par son adversaire ; / 3° Si la décision est intervenue sans qu'aient été observées les dispositions du présent code relatives à la composition de la formation de jugement, à la tenue des audiences ainsi qu'à la forme et au prononcé de la décision " ; qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article R. 712-1 du même code : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne " ; qu'alors même que cette règle n'est pas au nombre de celles qui figurent au titre III du livre VII du code de justice administrative, relatif à la tenue de l'audience, sa méconnaissance doit être regardée comme entrant dans les prévisions du 3° de l'article R. 834-1 ;

2. Considérant que, par la décision attaquée, le Conseil d'Etat a statué, après les avoir jointes, sur la requête enregistrée sous le n° 330604, présentée par la société Stanley International Betting Limited, et sur les requêtes enregistrées sous les n°s 339075 et 342473 présentées pour cette même société ; qu'il ressort des éléments du dossier que le mandataire représentant la société requérante dans l'affaire enregistrée sous le n° 330604 a demandé, le 21 novembre 2011, à connaître le sens des conclusions du rapporteur public avant la tenue de la séance du 28 novembre 2011, au rôle de laquelle l'affaire avait été inscrite, et qu'il n'a pas été répondu à cette demande ; qu'il n'est, en revanche, pas soutenu que la demande analogue, faite par le mandataire qui, pour sa part, représentait la société requérante pour les affaires enregistrées sous les n°s 339075 et 342473, serait restée sans réponse ;

3. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, la société requérante n'est recevable et fondée à demander que le Conseil d'Etat révise sa décision du 30 décembre 2011 qu'en tant qu'elle a statué sur la requête enregistrée sous le n° 330604, et statue à nouveau sur cette requête ;

Sur la requête enregistrée sous le n° 330604 :

En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

4. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ;

5. Considérant qu'aux termes de l'article 43 du traité instituant la Communauté européenne, alors applicable : " Dans le cadre des dispositions visées ci-après, les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un Etat membre dans le territoire d'un autre Etat membre sont interdites " ; qu'aux termes de l'article 49 du même traité : " Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté sont interdites à l'égard des ressortissants des Etats membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation (.) " ;

6. Considérant qu'une législation nationale autorisant les jeux d'argent de façon limitée ou dans le cadre de droits spéciaux ou exclusifs accordés ou concédés à certains organismes, en ce qu'elle restreint l'exercice d'une activité économique, porte atteinte à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services ; que, toutefois, une telle atteinte peut être admise au titre des mesures dérogatoires prévues par le traité ou si elle est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général, telles que les conséquences moralement et financièrement préjudiciables pour l'individu et la société susceptibles de résulter de la pratique des jeux de hasard ; que, même justifiée, l'entrave ne peut, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, être acceptée que si les mesures restrictives sont proportionnées à la réalisation des objectifs invoqués, c'est-à-dire si elles sont propres à garantir ces objectifs et si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre ; qu'ainsi que l'a relevé la Cour dans ses arrêts n° C-42/07 du 8 septembre 2009 et n° C-212/08 du 30 juin 2011, un Etat membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé des consommateurs de jeux de hasard peut être fondé à considérer que seul l'octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics est de nature à permettre de maîtriser les risques propres à cette activité et de poursuivre une politique efficace de lutte contre le jeu excessif ; que, dans ce cas, il incombe au juge national de rechercher si les contrôles auxquels l'organisme bénéficiant d'un droit exclusif est soumis sont effectivement mis en œuvre de manière cohérente et systématique pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés et si la politique menée par celui-ci, si elle peut impliquer l'offre d'une gamme de jeux étendue, une publicité d'une certaine envergure et le recours à de nouvelles techniques de distribution, n'est pas pour autant expansionniste ;

7. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 1er du décret du 1er avril 1985 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de pronostics sportifs autorisés par l'article 42 de la loi de finances pour 1985, " (.) il peut être proposé au public une offre de jeux de pronostics sportifs qui doit respecter les objectifs suivants : / - assurer l'intégrité, la sécurité et la fiabilité des opérations de jeux et veiller à la transparence de leur exploitation ; / - canaliser la demande de jeux dans un circuit contrôlé par l'autorité publique, afin de prévenir les risques d'une exploitation des jeux d'argent à des fins frauduleuses et criminelles et de lutter contre le blanchiment d'argent ; / - encadrer la consommation des jeux afin de prévenir le développement des phénomènes de dépendance. / Les jeux de paris et de pronostics sportifs ne peuvent être vendus aux mineurs, même émancipés (.) " ; que le titre II du même décret confie l'organisation et l'exploitation des jeux de pronostics sportifs à l'entreprise publique constituée sous forme de société anonyme dénommée La Française des jeux, mentionnée à l'article 17 du décret du 9 novembre 1978 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 dont les statuts sont approuvés par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'économie et des finances ; que cette société doit exercer sa mission conformément aux objectifs mentionnés à l'article 1er du décret du 9 novembre 1978, repris à l'article 1er du décret du 1er avril 1985 ; qu'elle est soumise au contrôle économique et financier de l'Etat ; qu'aux dates des décisions attaquées et en vertu des dispositions combinées de l'article 19 du décret du 9 novembre 1978 et de l'article 19 du décret du 1er avril 1985, un comité dénommé comité consultatif pour la mise en œuvre de la politique d'encadrement des jeux et du jeu responsable, placé auprès du ministre chargé du budget, auquel, depuis l'intervention de la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation des jeux d'argent et de hasard en ligne, s'est substitué un comité consultatif des jeux ayant les mêmes missions, était compétent pour prescrire la réalisation d'études, conseiller le ministre dans la mise en œuvre de la politique d'encadrement des jeux exploités par la Française des jeux et contrôler sa conformité aux objectifs fixés à l'article 1er du décret ;

En ce qui concerne l'atteinte à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services :

8. Considérant que ces dispositions, qui, hors le cas des paris en ligne qui relèvent désormais des dispositions de la loi du 12 mai 2010, réservent à une entreprise publique l'exercice de l'activité économique que constitue l'exploitation des jeux de pronostics sportifs sur le territoire national par l'intermédiaire d'un réseau physique de détaillants, si elles n'instaurent pas d'inégalité de traitement susceptible de défavoriser les entreprises ayant leur siège dans d'autres Etats membres de l'Union européenne dès lors qu'elles s'appliquent indistinctement à tous les opérateurs susceptibles de proposer des jeux de loterie quelle que soit leur nationalité, peuvent cependant être de nature à limiter, pour les prestataires de service ressortissants d'un des Etats membres de l'Union européenne ou installés à l'intérieur de celle-ci, la libre prestation de services que constitue l'exploitation des jeux de hasard et faire obstacle à leur liberté d'établissement ;

9. Considérant, toutefois, que ces dispositions ont pour objet la protection de l'ordre public par la lutte contre la fraude, la prévention des risques d'une exploitation des jeux d'argent à des fins criminelles et la prévention des phénomènes de dépendance ; que ces objectifs peuvent constituer des raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier des restrictions quant aux opérateurs autorisés à proposer des services dans le secteur des jeux de pronostic sportif ;

10. Considérant que du fait des objectifs qui lui sont assignés et des modalités du contrôle qui sont exercées sur La Française des jeux, la restriction de l'offre des jeux de pronostic sportif imposée par le décret litigieux du 1er avril 1985 doit être regardée comme étant propre à garantir la réalisation des objectifs invoqués, alors même que cette dernière société développe une politique dynamique d'adaptation de son offre de jeux ; que, d'une part, à la date d'intervention des décisions ministérielles refusant d'abroger le décret du 1er avril 1985, les restrictions imposées avaient pour effet une progression limitée de l'offre de paris sportifs commercialisés par le réseau de détaillants de la Française des jeux nettement inférieure à ce qu'elle aurait été en cas d'ouverture à la concurrence de ce secteur ; que, d'autre part, les contraintes auxquelles cet opérateur était soumis visaient à contrôler l'offre de paris proposés tant en nombre qu'en contenu, à l'obliger à réagir par des mesures correctrices dans les cas où était constaté le développement de pratiques excessives ou dépendantes provoquées par certains types de jeux, à encadrer sa politique de promotion et de publicité par un plafonnement de son budget dédié à ces dépenses à 1 % de son chiffre d'affaires, et à limiter l'addiction au jeu par la fixation d'un taux de retour des mises aux joueurs à un niveau sensiblement inférieur à celui pratiqué par d'autres opérateurs ; qu'enfin, des mesures destinées à contrôler l'accès des joueurs, en particulier les mineurs, aux jeux de loterie et à informer le public sur les risques de dépendance étaient imposées à cet opérateur, ainsi que des règles strictes ayant pour objet d'assurer la sécurité des jeux, leur transparence financière et la lutte contre le blanchiment ;

11. Considérant, par ailleurs, que la circonstance que le législateur ait, en vue de lutter contre le développement incontrôlé de l'offre illégale de jeux et de paris sur internet, décidé, par la loi du 12 mai 2010, de légaliser l'offre de paris en ligne et de l'encadrer en ouvrant à la concurrence les jeux et paris faisant appel au savoir-faire des joueurs tout en maintenant un monopole national sur les autres jeux et paris proposés dans les réseaux physiques de distribution, n'est pas de nature à affecter la cohérence de la politique de l'Etat en la matière, eu égard aux objectifs légitimes qu'il poursuit, d'encadrement et de canalisation de l'offre de jeux afin d'en limiter l'expansion ;