Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels

L'article 1er reprend l'article 31 de la loi du 22 décembre 2021. Il définit le champ d'application de l'ordonnance qui est applicable aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, aux commissaires de justice, aux greffiers de tribunal de commerce et aux notaires.

L'article 2 reprend l'article 32 de la loi du 22 décembre 2021. Il prévoit que l'instance nationale de chaque profession concernée prépare un code de déontologie qui sera adopté par décret en Conseil d'Etat. Ce code énonce les principes et devoirs des professionnels dans leurs relations avec le public, les clients, les services publics, leurs confrères et les membres des autres professions.

L'article 2 complète ce dispositif en prévoyant que les instances nationales de chaque profession précisent par voie de règlement les règles professionnelles propres à assurer le respect du code de déontologie. Pour les officiers publics et ministériels (greffiers des tribunaux de commerce, commissaires de justice et notaires), ce règlement est approuvé par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. Pour les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, officiers ministériels, ce pouvoir réglementaire délégué à l'instance nationale demeure exempt de l'approbation du garde des sceaux.

L'article 3 reprend les dispositions de l'article 33 de la loi du 22 décembre 2021. Il prévoit la création de collèges de déontologie auprès des instances nationales de chacune des professions mentionnées à l'article 1er. Il décrit leurs missions ainsi que leur composition. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de l'article. L'article 40 de la présente ordonnance prévoit une entrée en vigueur anticipée de cet article afin de permettre aux collèges de déontologie de participer sans tarder à la rédaction des codes de déontologie.

L'article 4 reprend les dispositions de l'article 36 de la loi du 22 décembre 2021. Il fixe les modalités de traitement des réclamations des particuliers. Il précise les conditions de recevabilité, prévoit une conciliation préalable entre le professionnel mis en cause et l'auteur de la réclamation, lorsque les conditions sont réunies, et permet à ce dernier, en cas d'échec de la conciliation, de poursuivre la procédure en saisissant les autorités compétentes pour exercer l'action disciplinaire ou en saisissant lui-même la juridiction disciplinaire.

L'article 5 reprend les dispositions de l'article 34 de la loi du 22 décembre 2021. Il énonce le rôle et les pouvoirs du procureur général qui exerce une mission de surveillance de la déontologie et de la discipline des officiers publics et ministériels du ressort de la cour d'appel. La mission de surveillance déontologique et disciplinaire des officiers publics et ministériels est donc « remontée » du procureur de la République au procureur général qui exerce déjà cette mission à l'égard des avocats. La réforme favorise ainsi une meilleure spécialisation, dans chaque cour d'appel, d'un magistrat du parquet général sur cette matière.

L'article 6 reprend les dispositions de l'article 35 de la loi du 22 décembre 2021. Il habilite les autorités de chaque profession à prendre des mesures préventives en cas de manquement d'un professionnel à ses obligations. Ces mesures sont le rappel à l'ordre ou l'injonction de mettre fin au manquement assortie, le cas échéant, d'une astreinte. Le montant maximal de l'astreinte sera fixé par décret en Conseil d'Etat. L'article précise que la décision liquidant l'astreinte est exécutoire. Il ouvre un recours contre ces décisions devant le président de la juridiction disciplinaire de premier ressort ou son suppléant.

L'article 7 reprend les dispositions du dernier alinéa de l'article 32 de la loi du 22 décembre 2021 qui définissent le manquement disciplinaire. Il prévoit que l'exercice de poursuites disciplinaires à l'encontre d'un professionnel honoraire ou d'un officier ministériel ayant cessé d'exercer demeure possible si les faits reprochés ont été commis pendant l'exercice de ses fonctions. Il rappelle également que les professionnels honoraires demeurent soumis aux obligations de leur profession et au pouvoir disciplinaire des juridictions disciplinaires instituées pour chaque profession.

L'article 8 reprend les dispositions de l'article 34 de la loi du 22 décembre 2021 et donne la compétence au procureur général et aux autorités de chacune des professions pour exercer l'action disciplinaire à l'encontre des professionnels. Il autorise le procureur général de la cour d'appel dans lequel exerce l'officier ministériel poursuivi à se faire substituer par le procureur général de la cour d'appel dans le ressort de laquelle est située la juridiction.

L'article 9 reprend les dispositions l'article 34 de la loi relatives aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Il désigne l'autorité compétente pour exercer l'action disciplinaire à l'égard de ces professionnels. Selon que les faits en cause ont trait aux fonctions exercées devant le Tribunal des conflits ou les juridictions de l'ordre administratif ou les juridictions de l'ordre judiciaire, le pouvoir disciplinaire sera exercé par le vice-président du Conseil d'Etat ou par le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette Cour.

L'article 10 reprend les dispositions de l'article 37 de la loi du 22 décembre 2021. Il prévoit la création de services d'enquête indépendants auprès de chaque juridiction disciplinaire de premier ressort. Il précise les autorités de saisine, les modalités de déroulement de l'enquête, ainsi que les obligations et incompatibilités applicables aux membres de ces services. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir la composition de ces services ainsi que les modalités de leur saisine, de désignation de leurs membres et de déroulement de la procédure.

L'article 11 reprend des dispositions de l'article 38 de la loi du 22 décembre 2021. Il crée de nouvelles juridictions disciplinaires pour chacune des professions concernées. Il fixe leur composition et prévoit les voies de recours contre leurs décisions.

L'article 12 reprend les dispositions de l'article 38 de la loi précitée et fixe les modalités de nomination des membres des juridictions disciplinaires. Il est prévu que les magistrats honoraires ne peuvent siéger au-delà de la date de leur soixante et onzième anniversaire.

L'article 13 rend applicables aux chambres de discipline et cours nationales de discipline les dispositions du titre Ier du livre Ier du code de l'organisation judiciaire relatives aux principes généraux applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire. Les juridictions disciplinaires seront donc soumises aux mêmes principes que les juridictions judiciaires et notamment au principe d'impartialité. De la même manière, le recours à un moyen de communication audiovisuelle et la mise à disposition des décisions pourront s'appliquer. Une exception est prévue pour la cour nationale de discipline des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation lorsqu'elle est présidée par un membre du Conseil d'Etat. Dans ce cas, la juridiction disciplinaire est soumise aux dispositions du code de justice administrative.

L'article 14 reprend des dispositions de l'article 36 de la loi du 22 décembre 2021 et confie au président de la juridiction disciplinaire de premier ressort, ou à son suppléant, le pouvoir de rejeter seul les plaintes des usagers qui seraient irrecevables, manifestement infondées ou non assorties de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Il précise que sont notamment irrecevables les plaintes non précédées d'une réclamation adressée aux instances de la profession dans les conditions prévues à l'article 4.

L'article 15 donne compétence aux juridictions disciplinaires pour connaître des demandes relatives à l'inaptitude ou à l'empêchement des professionnels dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

L'article 16 reprend l'article 39 de la loi du 22 décembre 2021. Il fixe la liste des peines disciplinaires pouvant être prononcées à l'encontre d'un professionnel, personne physique ou personne morale. Il s'agit de l'avertissement, du blâme, de l'interdiction d'exercer à titre temporaire pendant une durée maximale de dix ans qui peut être assortie, en tout ou partie d'un sursis, de la destitution, qui emporte l'interdiction d'exercice à titre définitif, et du retrait de l'honorariat. Il prévoit également qu'une peine d'amende peut être prononcée à titre principal ou complémentaire et assortie, le cas échéant, en tout ou partie, d'un sursis. Les professionnels salariés ne peuvent toutefois pas faire l'objet d'une telle peine d'amende. La publication de la peine disciplinaire peut être ordonnée à titre de sanction accessoire. Enfin, en cas de destitution, la juridiction disciplinaire peut, sous certaines conditions, décider d'une mesure de relèvement.

L'article 17 reprend l'article 40 de la loi du 22 décembre 2021. Il traite de la suspension provisoire, de sa durée et de ses conséquences ainsi que des voies de recours ouvertes au professionnel suspendu. Il précise également les conditions dans lesquelles le professionnel peut demander l'arrêt de la suspension provisoire. L'article complète ce dispositif en prévoyant que le professionnel suspendu provisoirement ne peut participer en aucune manière à l'activité des chambres, ordre et conseils professionnels auxquels il appartient. Il précise enfin que les dispositions du chapitre III concernant l'effet des peines d'interdiction et de destitution sont applicables en matière de suspension provisoire, à l'exception du second alinéa de l'article 19 relatif à la cession de l'office.

Les articles 18 à 22 sont relatifs à l'effet des peines disciplinaires. Ils reprennent, en les modernisant et en harmonisant autant que possible pour tous les officiers ministériels, des règles qui figuraient aux articles 20 à 31 de l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels.

L'article 18 prévoit la possibilité pour la juridiction disciplinaire de nommer un ou plusieurs administrateurs provisoires. Il en fixe les modalités de rémunération et organise le fonctionnement de l'office au cours de la période d'administration.

L'article 19 prévoit les conséquences d'une interdiction ou d'une destitution pour le professionnel concerné. Celui-ci doit notamment s'abstenir de tout acte professionnel, notamment de revêtir le costume professionnel, recevoir la clientèle, donner des consultations ou rédiger des projets d'actes. Le professionnel destitué est, de plus, privé de son droit de présentation. S'il exerce à titre individuel, il est procédé d'office à la cession de son office.

L'article 20 organise la remise des minutes, des répertoires et des livres de comptabilité à l'administrateur par le professionnel suspendu, interdit ou destitué. Il prévoit une peine d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende en cas de violation de ces dispositions.

L'article 21 traite de la prise en charge, à hauteur des fonds manquants, par les organismes professionnels des dépenses en cas de difficulté financière de l'office à la suite d'une suspension ou d'une interdiction. Il prévoit que ces organismes peuvent demander au président du tribunal judicaire du ressort du siège de l'office d'ordonner la fermeture de l'office. Il dispose que les sommes payées par les organismes professionnels donnent lieu à recours sur le professionnel interdit ou destitué. Ces dispositions ne sont pas applicables aux greffiers des tribunaux de commerce et aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

L'article 22 fixe les modalités selon lesquelles, en cas de non-respect de l'interdiction ou de la destitution par le professionnel concerné, les actes accomplis par ce professionnel sont déclarés nuls par le tribunal judiciaire. Cette disposition ne s'applique pas aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

L'article 23 désigne le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, ou son délégataire, pour traiter les réclamations, en vertu de l'article 4, pour prendre les mesures prévues à l'article 6 et pour exercer l'action disciplinaire en ce qui concerne les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

L'article 24 désigne le président de la chambre régionale ou interrégionale pour traiter les réclamations en vertu de l'article 4 ou prendre les mesures prévues à l'article 6. Il désigne le président de la chambre régionale ou interrégionale ou, dans certains cas, le président de la Chambre nationale, pour exercer l'action disciplinaire en ce qui concerne les commissaires de justice. Il autorise ces autorités à déléguer à un ou plusieurs membres de leur instance professionnelle tout ou partie des attributions conférées par la présente ordonnance.

L'article prévoit également que le président de la chambre régionale ou interrégionale compétent pour exercer l'action disciplinaire peut demander au président de la chambre régionale ou interrégionale du ressort de la cour d'appel dans lequel est située la juridiction disciplinaire de le substituer à l'audience. Il énumère également les cas dans lesquels le président de la Chambre nationale peut exercer l'action disciplinaire et prévoit que celui-ci peut déléguer un ou plusieurs membres de l'instance professionnelle tout ou partie des attributions.

L'article 25 reprend le délai de prescription trentenaire fixé à l'article 47 de l'ordonnance du 28 juin 1945 et abrogée par l'article 34 de la présente ordonnance.

L'article 26 prévoit les dispositions particulières en matière disciplinaire qui sont applicables lorsque les commissaires de justice exercent les fonctions de liquidateur ou d'assistant du juge commis dans certaines procédures prévues par le code de commerce. Il prévoit notamment que dans ces circonstances la commission nationale d'inscription et de discipline des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires est compétente pour statuer sur les faits reprochés aux commissaires de justice. Cet article résulte d'une combinaison du dernier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 et des articles 19 et 20 de l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016, abrogés par la présente ordonnance, afin d'assurer l'articulation des régimes disciplinaires lorsque les commissaires de justice exercent les fonctions d'administrateur ou de mandataire judiciaire.

L'article 27 désigne le président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, ou son délégataire, pour traiter les réclamations en vertu de l'article 4, prendre les mesures prévues à l'article 6 et pour exercer l'action disciplinaire en ce qui concerne les greffiers des tribunaux de commerce.

L'article 28 reprend le délai de prescription décennal fixé à l'article L. 743-4 du code de commerce, abrogé par l'article 31 de la présente ordonnance.

L'article 29 désigne le président du conseil régional ou interrégional pour traiter les réclamations en vertu de l'article 4 et prendre les mesures prévues à l'article 6. Il désigne le président du conseil régional ou interrégional, ou, dans certains cas, le président du Conseil supérieur du notariat, pour exercer l'action disciplinaire. Il autorise ces autorités à déléguer à un ou plusieurs membres de leur instance professionnelle tout ou partie des attributions conférées par la présente ordonnance.

Il prévoit que le président du conseil régional ou interrégional compétent pour exercer l'action disciplinaire peut demander au président du conseil régional ou interrégional du ressort de la cour d'appel dans lequel est située la juridiction de premier ressort ou d'appel de le remplacer à l'audience. Il énumère les cas dans lesquels le président du Conseil supérieur du notariat peut exercer l'action disciplinaire.

L'article 30 reprend le délai de prescription trentenaire fixé à l'article 47 de l'ordonnance du 28 juin 1945, abrogée par l'article 34 de la présente ordonnance.

L'article 31 adapte les dispositions statutaires des greffiers des tribunaux de commerce contenues dans le code de commerce pour tirer les conséquences de la réforme. Il rappelle la compétence du Conseil national pour édicter un code de déontologie et préciser par voie de règlement les règles professionnelles. Il donne compétence au Conseil national pour exercer l'action disciplinaire dans les conditions fixées par la présente ordonnance.

Les dispositions relatives à la discipline des greffiers des tribunaux de commerce contenues dans les articles L. 743-2 à L. 743-10 ainsi que dans les dispositions relatives aux greffes des tribunaux mixtes de commerce (articles L. 744-1 et L. 744-2) sont supprimées, afin que l'ensemble des dispositions disciplinaires des officiers ministériels soient regroupées au sein de la présente ordonnance.

La référence aux règles déontologiques prévue par l'article L. 743-12-1 est remplacée par une référence au code de déontologie et aux règles professionnelles. Les dispositions relatives à l'outre-mer, et notamment à Saint-Pierre-et-Miquelon, sont modifiées pour tenir compte de l'abrogation des articles du code de commerce relatifs à la discipline.

L'article 32 abroge les articles L. 211-8 et L. 311-5 du code de l'organisation judiciaire afin de supprimer la compétence du tribunal judiciaire et de la cour d'appel pour connaître de la discipline des notaires et de certains officiers ministériels, conséquence de la création des nouvelles juridictions disciplinaires.

L'article 33 adapte les dispositions statutaires des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation contenues dans l'ordonnance du 10 septembre 1817 pour tirer les conséquences de la réforme. Ainsi, la référence aux règles déontologiques de la profession prévue aux articles 3-1 et 15-3, et la référence au règlement intérieur arrêté par le conseil de l'ordre prévue par l'article 13, sont remplacées par la référence au code de déontologie et aux règles professionnelles (1°, 4°, 6°).

Le texte remplace les trois derniers alinéas de l'article 3-3 pour supprimer la référence aux modalités d'application des règles de discipline qui font désormais l'objet de textes spécifiques, dont la présente ordonnance (2°).

Pour éviter toute confusion entre le régime disciplinaire applicable aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, et la gestion interne de l'ordre, la référence à la police et à la discipline intérieure de l'ordre est supprimée. Les dispositions relatives à la formation disciplinaire du conseil de l'ordre sont abrogées (3°, 4°).

L'article 14 de l'ordonnance de 1817, devenu sans objet, est abrogé (5°).

L'article 34 abroge l'ordonnance du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels.

L'article 35 adapte les dispositions statutaires des notaires contenues dans l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat pour tirer les conséquences de la réforme.

La référence à l'ordonnance du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels est supprimée, les règles de discipline applicables faisant désormais l'objet de textes spécifiques, dont la présente ordonnance (1°).

Les références au code de déontologie et aux règles professionnelles sont insérées dans les dispositions évoquant les règles déontologiques de la profession (2°).

La rédaction de l'article 4 est modernisée (3°).

Par ailleurs, l'ordonnance adapte les statuts des instances de la profession aux nouveaux pouvoirs qui leur sont conférés.

Ainsi, la compétence de la chambre départementale quant au traitement des réclamations des tiers est supprimée (3°). Les dispositions statutaires relatives au conseil régional ou interrégional sont complétées pour ajouter la possibilité pour celui-ci d'examiner les réclamations formulées contre un professionnel, vérifier la bonne tenue des offices et exercer l'action disciplinaire, attributions qui pourront être mises en œuvre par son président. En parallèle, les dispositions relatives à la chambre de discipline du conseil régional et à la chambre interdépartementale des notaires de Paris sont abrogées (4°, 8°). De la même manière, les compétences du conseil supérieur du notariat sont complétées pour lui permettre de préparer le code de déontologie de la profession et les règles professionnelles, d'assurer l'organisation de la formation des membres des services d'enquête et des juridiction disciplinaires et d'exercer l'action disciplinaire (6°).

La règle statutaire de l'inéligibilité aux instances et organismes professionnels en cas d'interdiction ou de destitution, prévue par le deuxième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance du 28 juin 1945, accessoire aux sanctions d'interdiction et de destitution, est transférée dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 (7°).

Enfin, les articles 42 à 44 de l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels, qui sont abrogés par l'article 36 de la présente ordonnance, sont modifiés pour tenir compte de l'organisation actuelle de la Cour de cassation et transférés dans les dispositions statutaires de la profession (7°).

L'article 36 modifie l'article 13 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, afin de permettre aux bureaux d'aide juridictionnelle de statuer sur les demandes d'aide juridictionnelle concernant l'ensemble des juridictions de l'ordre judiciaire statuant en appel, en ce compris les juridictions disciplinaires.

L'article 37 supprime les articles 31 à 40 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire. Le contenu de ces dispositions est repris dans la présente ordonnance afin d'assurer une meilleure lisibilité des textes relatifs à la discipline des professions concernées.

L'article 38 adapte les dispositions statutaires relatives aux commissaires de justice prévues par l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 pour tirer les conséquences de la réforme de la déontologie et de la discipline de ces professionnels.

En particulier, la référence aux règles déontologiques de la profession prévue à l'article 6 est remplacée par la référence au code de déontologie et aux règles professionnelles (1°).

Les compétences des chambres régionales sont adaptées pour leur permettre de traiter l'ensemble des réclamations formulées à l'encontre d'un professionnel relevant de leur compétence et il est précisé, conformément au dispositif de la présente ordonnance, que les compétences en matière disciplinaire sont mises en œuvre par le président de la chambre (2°).

De la même manière, les compétences de la Chambre nationale des commissaires de justice sont complétées pour lui permettre de préparer le code de déontologie et les règles professionnelles, d'organiser la formation des membres des services d'enquête et des juridictions disciplinaires ainsi que d'exercer l'action disciplinaire dans les conditions prévues par la présente ordonnance (3°).

Comme pour les notaires, les articles 42 à 44 de l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels, qui sont abrogés par l'article 36 de la présente ordonnance, sont modifiés pour tenir compte de l'organisation actuelle de la Cour de cassation et transférés dans les dispositions statutaires de la profession (5°, 6°).

La règle statutaire de l'inéligibilité aux instances et organismes professionnels en cas d'interdiction ou de destitution, prévue par le deuxième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance du 28 juin 1945, accessoire aux sanctions d'interdiction et de destitution, est transférée dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 (4°).

Les dispositions des actuels articles 19 et 20 de l'ordonnance du 2 juin 2016, relatifs à la surveillance des commissaires de justice par le Procureur de la République et aux chambres de discipline siégeant auprès de la chambre régionale, sont supprimées (4°, 5°).

Enfin, les dispositions transitoires prévues par le dixième alinéa du IV de l'article 25 sont modifiées pour adapter la composition des juridictions disciplinaires des commissaires de justice à la réforme. Jusqu'au 31 décembre 2025, ces juridictions devront être composées d'au moins un membre de la profession d'huissier de justice ou de commissaire-priseur judiciaire, selon la profession exercée par le professionnel poursuivi au 30 juin 2022 (7°).

L'article 39 prévoit l'adaptation de certaines références à l'organisation judiciaire spécifique de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.

L'article 40 prévoit que l'ordonnance entre en vigueur le 1er juillet 2022.

Toutefois, une entrée en vigueur anticipée, le lendemain de la publication de l'ordonnance, est prévue pour l'article 3 relatif aux collèges de déontologie. Ces dispositions spécifiques permettent de ne pas retarder la désignation des membres de ces collèges et donc l'adoption des codes de déontologie à l'élaboration desquels ils participent.

Compte tenu de la création de la nouvelle profession de commissaire de justice à compter du 1er juillet 2022 et pour assurer la continuité de l'application des règles déontologiques applicables aux professionnels concernés, le deuxième alinéa précise que les principes déontologiques et règles professionnelles des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires demeurent applicables dans l'attente de la publication d'un code de déontologie.

Les deux derniers alinéas prévoient des dispositions transitoires. Ainsi, les nouvelles dispositions seront applicables aux procédures disciplinaires engagées et aux réclamations reçues postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.

Un régime spécifique est prévu pour les procédures en cours devant les chambres de discipline des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires. Dans la mesure où ces chambres disparaîtront avec la fusion des professions le 1er juillet 2022, une reprise de l'instance devant la nouvelle juridiction disciplinaire est rendue possible, à l'initiative des autorités compétentes pour engager l'action disciplinaire.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.