CONSEIL D'ETAT

Statuant au contentieux

N°s 335532, 335559, 341983, 342071, 347892, 348079, 349647

ASSOCIATION AVOCATS POUR LA DEFENSE DU DROIT DES ETRANGERS et autres

Mme Constance Rivière, Rapporteur

M. Damien Botteghi, Rapporteur public

Séance du 24 octobre 2011

Lecture du 18 novembre 2011

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux, 2ème et 7ème sous-sections réunies)

Sur le rapport de la 2ème sous-section de la Section du contentieux

Vu 1°/ sous le n° 335532, la requête, enregistrée le 14 janvier 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION AVOCATS POUR LA DEFENSE DU DROIT DES ETRANGERS (ADDE), dont le siège est à l'ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris 11, place Dauphine à Paris (75001), le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRES (GISTI), dont le siège est 3, villa Marcès à Paris (75011), le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE (SAF), dont le siège est 34, rue Saint-Lazare à Paris (75009) ; l'ADDE et autres demandent au Conseil d'Etat :

1°) avant dire droit, d'enjoindre aux ministres de produire les plans d'aménagement intérieur du centre de rétention administrative dit "Le Mesnil-Amelot 2" ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 novembre 2009 pris en application de l'article R. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par lequel la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, le ministre de la défense et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ont créé le centre de rétention administrative "Le Mesnil-Amelot 2" ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 2°/ sous le n° 335559, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 janvier 2010 et 25 février 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CIMADE, dont le siège est 64, rue Clisson à Paris (75013) ; la CIMADE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 novembre 2009 pris en application de l'article R. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par lequel la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, le ministre de la défense et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ont créé le centre de rétention administrative "Le Mesnil-Amelot 2" ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu, 3°/ sous le n° 341983, la requête, enregistrée le 28 juillet 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour la CIMADE, dont le siège est 64, rue Clisson à Paris (75013) ; la CIMADE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 mai 2010 pris en application de l'article R. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par lequel la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, le ministre de la défense et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ont créé le centre de rétention administrative "Le Mesnil-Amelot 3" ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 4°/, sous le n° 342071, la requête, enregistrée le 2 août 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION AVOCATS POUR LA DEFENSE DU DROIT DES ETRANGERS (ADDE), dont le siège est à l'ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris 11, place Dauphine à Paris (75001), le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRES (GISTI), dont le siège est 3, villa Marcès à Paris (75011), le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE (SAF), dont le siège est 34, rue Saint-Lazare à Paris (75009) ; l'ADDE et autres demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 mai 2010 pris en application de l'article R. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par lequel la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, le ministre de la défense et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ont créé le centre de rétention administrative "Le Mesnil-Amelot 3" ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 5°/ sous le n° 347892, la requête, enregistrée le 28 mars 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour la CIMADE, dont le siège est 64, rue Clisson à Paris (75013) ; la CIMADE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 janvier 2011 du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, et du ministre des solidarités et de la cohésion sociale, qui abroge l'arrêté du 21 mai 2010, en tant qu'il procède à la création et autorise l'ouverture des centres de rétention administrative "Le Mesnil Amelot 2" et "Le Mesnil Amelot 3" ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 6°/ sous le n° 348079, la requête, enregistrée le 1er avril 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION AVOCATS POUR LA DEFENSE DU DROIT DES ETRANGERS (ADDE), dont le siège est Ordre des Avocats à la Cour d'Appel de Paris 11, place Dauphine à Paris (75001), le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRES (GISTI), dont le siège est 3, villa Marcès à Paris (75011), le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE (SAF), dont le siège est 34, rue Saint-Lazare à Paris (75009) ; l'ADDE et autres demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 janvier 2011 du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, et du ministre des solidarités et de la cohésion sociale, qui abroge l'arrêté du 21 mai 2010, en tant qu'il procède à la création et autorise l'ouverture des centres de rétention administrative "Le Mesnil Amelot 2" et "Le Mesnil Amelot 3" ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 7°/, sous le n° 349647, la requête, enregistrée le 26 mai 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour la CIMADE, dont le siège est 64, rue Clisson à Paris (75013) ; la CIMADE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 30 mars 2011 du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, et du ministre des solidarités et de la cohésion sociale, qui abroge l'arrêté du 28 janvier 2011, en tant qu'il procède à la création et autorise l'ouverture des centres de rétention administrative "Le Mesnil Amelot 2" et "Le Mesnil Amelot 3" ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 octobre 2011, présentée pour la CIMADE ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la Constitution, notamment la Charte de l'environnement qui lui est annexée ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son article 8 ;

Vu le traité instituant la Communauté européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

Vu la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989 ;

Vu la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 16 décembre 2008 ;

Vu le code civil ;

Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile ;

Vu le code du travail ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le décret n° 82-452 du 28 mai 1982 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Constance Rivière, Maître des requêtes,

- les observations de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de la CIMADE,

- les conclusions de M. Damien Botteghi, rapporteur public,

La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de la CIMADE ;

Considérant qu'aux termes de l'article R. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Les centres de rétention administrative sont créés, sur proposition du ministre chargé de l'immigration, par arrêté conjoint du ministre chargé des affaires sociales, du ministre chargé de l'immigration, du ministre de l'intérieur et du ministre de la justice. Cet arrêté mentionne l'adresse du centre et précise, d'une part, si sa surveillance en est confiée à la police nationale ou à la gendarmerie nationale et, d'autre part, si ce centre est susceptible d'accueillir des familles " ;

Considérant que les requêtes n° 335532 et 335559 sont dirigées contre l'arrêté du 4 novembre 2009 par lequel le ministre de la justice, le ministre de l'intérieur, le ministre chargé des affaires sociales, le ministre de la défense et le ministre chargé de l'immigration ont, en application de ces dispositions, procédé à la création juridique du centre de rétention administrative du Mesnil-Amelot 2 en le faisant apparaître dans la liste, dressée par cet arrêté, de l'ensemble des centres de rétention administrative placés sous la surveillance de la police nationale et en précisant que ce centre est autorisé à accueillir des familles ; que les requêtes n° 341983 et 342071 sont dirigées contre l'arrêté du 21 mai 2010 qui, abrogeant et remplaçant l'arrêté du 4 novembre 2009, a conservé le centre de Mesnil-Amelot 2 dans la liste et procédé à la création juridique du centre de rétention du Mesnil-Amelot 3 en le faisant apparaître dans la même liste ; que les requêtes n° 347892 et 348079 sont dirigées contre l'arrêté du 28 janvier 2011 en tant qu'il abroge les arrêtés précédents et crée les centres du Mesnil-Amelot 2 et 3 ; qu'enfin, la requête n° 349647 est dirigée contre l'arrêté du 30 mars 2011 qui abroge ce dernier arrêté et maintient les deux centres dans la même liste ; que, compte tenu des abrogations successivement prononcées, ces requêtes doivent être regardées comme dirigées contre l'arrêté du 30 mars 2011 en tant qu'il autorise la création ainsi que l'ouverture des centres de rétention administrative du Mesnil-Amelot 2 et 3 ; qu'elles présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sur la légalité externe :

Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué a été pris sur proposition du ministre chargé de l'immigration ; que le moyen tiré de ce que l'article R. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile aurait été méconnu ne peut par conséquent qu'être écarté ;

Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 12 du décret du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires alors applicable : " Les comités techniques paritaires connaissent dans les conditions et les limites précisées pour chaque catégorie de comité par les articles 13 et 14 du présent décret des questions et des projets de textes relatifs : / 1° Aux problèmes généraux d'organisation des administrations, établissements ou services ; / 2° Aux conditions générales de fonctionnement des administrations et services (.) " ; que la création de deux unités locales de rétention ne constitue pas une questions générale d'organisation de la police nationale qui aurait nécessité la consultation du comité paritaire central placé auprès du directeur général de la police nationale ; que si l'ASSOCIATION AVOCATS POUR LA DEFENSE DU DROIT DES ETRANGERS (ADDE) vise la consultation d'un autre comité technique paritaire, sa requête n'est pas assortie des précisions suffisantes permettant d'apprécier le moyen ainsi formulé ;

Sur les moyens relatifs aux conditions de rétention dans les nouveaux centres :

Considérant qu'aux termes de l'article R. 553-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile : " Les centres de rétention administrative, dont la capacité d'accueil ne pourra pas dépasser 140 places, offrent aux étrangers retenus des équipements de type hôtelier et des prestations de restauration collective. Ils répondent aux normes suivantes : / (.) 6° Au-delà de quarante personnes retenues, une salle de loisirs et de détente distincte du réfectoire, dont la superficie est d'au moins 50 mètres carrés, majorée de 10 mètres carrés pour quinze retenus supplémentaires (.) " ;

Considérant, en premier lieu, que la fixation d'une capacité maximale d'accueil des centres de rétention administrative vise, en particulier, à garantir la dignité des personnes retenues ainsi que la sécurité publique à l'intérieur des centres ; qu'il ressort des pièces du dossier, et qu'il n'est pas contesté, que les deux centres créés par les arrêtés attaqués auront chacun une capacité maximale de 120 personnes, seront installés dans une enceinte commune disposant d'une entrée unique sur la route départementale et seront séparés l'un de l'autre par une clôture ; qu'il ressort toutefois de ces mêmes pièces, d'une part, que, d'un point de vue matériel, les locaux d'hébergement, organisés en structure pavillonnaire déconcentrée, comme les bâtiments administratifs, y compris pour les associations requérantes, sont distincts et autonomes pour chacun des deux centres ; que la clôture entre les deux centres rend impossible tout passage des personnes retenues d'un centre à l'autre ; que, d'autre part, d'un point de vue administratif, chaque centre dispose de son propre service d'accueil, d'un système de surveillance, d'une équipe de direction distincte et de personnels dédiés ; que l'affectation de l'étranger, dans l'un des deux centres, lors du placement en rétention, comme le transfert d'une personne retenue entre les deux centres voisins doivent faire l'objet d'une décision administrative précisant sans ambigüité de quel centre il s'agit, les deux centres correspondant à des entités administratives distinctes ; que le choix fait par l'administration de mutualiser certains services, lorsque cela était possible sans mise en cause de l'autonomie de chaque centre, notamment la salle de repos pour les personnels travaillant dans les centres, la passerelle accueillant la police aux frontières et reliant les deux centres ou les parkings, ne fait pas obstacle à ce qu'il s'agisse tant matériellement qu'administrativement de deux centres distincts ; que, dans ces conditions, les deux centres accolés mais autonomes, dont l'organisation interne par unités de vie de taille limitée à quarante personnes a pour objet l'amélioration des conditions de rétention et la diminution des risques de troubles à l'ordre public, ne saurait être regardés comme un centre de rétention administrative unique d'une capacité maximale de 240 personnes ; que, dès lors, les arrêtés attaqués ne méconnaissent pas les dispositions de l'article R. 553-3 et ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; que, pour les mêmes raisons, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté ;