COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

En l'affaire König,

La Cour européenne des Droits de l'Homme, statuant en séance plénière par application de l'article 48 de son règlement et composée des juges dont le nom suit:

MM. G. BALLADORE PALLIERI, président,

G. WIARDA,

H. MOSLER,

M. ZEKIA,

P. O'DONOGHUE,

Mme H. PEDERSEN,

MM. THÓR VILHJÁLMSSON,

R. RYSSDAL,

W. GANSHOF VAN DER MEERSCH,

Mme D. BINDSCHEDLER-ROBERT,

D. EVRIGENIS,

P.-H. TEITGEN,

H. LIESCH,

F. GÖLCÜKLÜ,

F. MATSCHER,

J. PINHEIRO FARINHA,

ainsi que de MM. M.-A. EISSEN, greffier, et H. PETZOLD, greffier adjoint,

Après avoir délibéré en chambre du conseil les 18 et 19 novembre 1977, puis du 29 au 31 mai 1978,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:

PROCEDURE

1. L'affaire König a été déférée à la Cour par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne ("le Gouvernement") et la Commission européenne des Droits de l'Homme ("la Commission"). A son origine se trouve une requête dirigée contre la République fédérale d'Allemagne et dont un ressortissant allemand, le Dr Eberhard König, avait saisi la Commission le 3 juillet 1973 en vertu de l'article 25 (art. 25) de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention").

2. La requête du Gouvernement, qui renvoyait à l'article 48 (art. 48) de la Convention, et la demande de la Commission, qui s'appuyait sur les articles 44 et 48, alinéa a) (art. 44, art. 48-a), et s'accompagnait du rapport prévu à l'article 31 (art. 31), ont été déposées au greffe de la Cour dans le délai de trois mois institué par les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47), la première le 28 février 1977, la seconde le 14 mars. Elles ont pour objet d'obtenir une décision de la Cour sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent ou non, de la part de l'Etat défendeur, un manquement aux obligations qui lui incombent aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.

3. Le 23 mars, le président de la Cour a procédé, en présence du greffier ajoint, au tirage au sort des noms de cinq des sept juges appelés à former la Chambre compétente, M. H. Mosler, juge élu de nationalité allemande, et M. G. Balladore Pallieri, président de la Cour, siégant d'office aux termes de l'article 43 (art. 43) de la Convention et de l'article 21 par. 3 b) du règlement respectivement. Les cinq juges ainsi désignés étaient M. M. Zekia, Mme H. Pedersen, Mme D. Bindschedler-Robert, M. D. Evrigenis et M. G. Lagergren (article 43 in fine de la Convention et article 21 par. 4 du règlement) (art. 43).

En application de l'article 21 par. 5 du règlement, M. Balladore Pallieri a assumé la présidence de la Chambre.

4. Le président de la Chambre a recueilli par l'intermédiaire du greffier l'opinion de l'agent du Gouvernement, de même que celle des délégués de la Commission, au sujet de la procédure à suivre. Par une ordonnance du 24 mars, il a décidé que le Gouvernement présenterait un mémoire dans un délai devant expirer le 15 juin 1977 et que les délégués auraient la faculté d'y répondre par écrit dans un délai de deux mois à compter de la réception dudit mémoire.

5. Réunie à huis clos le 23 avril à Strasbourg, la Chambre a décidé, en vertu de l'article 48 du règlement, de se dessaisir, avec effet immédiat, au profit de la Cour plénière, par le motif "que l'affaire soulev(ait) des questions graves qui touch(aient) à l'interprétation de la Convention (...)".

6. Par une ordonnance du 6 juillet, le président de la Cour a prorogé jusqu'au 15 juillet le délai accordé au Gouvernement pour le dépôt de son mémoire. Celui-ci est arrivé au greffe le 18 juillet.

7. Les 2 août et 5 septembre, le Gouvernement a produit certains autres documents; il avait annoncé l'envoi de la plupart d'entre eux dans son mémoire du 18 juillet.

8. Le 20 septembre, le secrétaire de la Commission a informé le greffier que les délégués avaient résolu de ne pas répondre par écrit audit mémoire.

9. Par une ordonnance du même jour, le président a fixé au 16 novembre la date d'ouverture des audiences, après avoir consulté l'agent du Gouvernement et les délégués de la Commission par l'intermédiaire du greffier.

10. Réunie en chambre du conseil le 29 septembre à Luxembourg, la Cour a décidé que si le Gouvernement le demandait, ses agent et conseils seraient autorisés à s'exprimer en allemand lors des débats, à charge pour lui d'assurer notamment l'interprétation en français ou en anglais de leurs plaidoiries et déclarations (article 27 par. 2 du règlement).

Le Gouvernement a en effet présenté une telle demande le 4 octobre.

11. Le 9 novembre, il a fourni certains renseignements à la Cour et déposé un autre document.

12. La Cour a tenu le 16 novembre, immédiatement avant le début des audiences, une réunion consacrée à leur préparation.

13. Les débats se sont déroulés en public les 16 et 17 novembre à Strasbourg, au Palais des Droits de l'Homme.

Ont comparu devant la Cour:

- pour le Gouvernement:

- Mme I. MAIER, Ministerialdirigentin au ministère fédéral de la justice,

agent,

- M. J. MEYER-LADEWIG, Ministerialrat au ministère fédéral de la justice,

- M. H. STÖCKER, Regierungsdirektor au ministère fédéral de la justice,

conseillers;

- pour la Commission:

- M. J.E.S. FAWCETT, délégué principal,

- M. G. SPERDUTI,

- M. A. FROWEIN, délégués,

- Me R. BURGER, ancien représentant du requérant devant la Commission, assistant les délégués en vertu de l'article 29 par. 1, deuxième phrase, du règlement de la Cour (le 17 novembre seulement).

La Cour a ouï en leurs déclarations, ainsi qu'en leurs réponses à ses questions, Mme Maier pour le Gouvernement et, pour la Commission, M. Fawcett, M. Sperduti, M. Frowein et Me Burger.

14. Plusieurs document que la Cour avait demandés aux comparants lors des audiences ont été fournis le 17 novembre 1977 par la Commission et le 16 janvier 1978 par le Gouvernement.

Les 6 mars et 8 mai, le Gouvernement a communiqué à la Cour certaines informations complémentaires et quelques autres documents.

FAITS

15. Le requérant, ressortissant allemand né en 1918, avait embrassé en 1949 la profession de médecin spécialisé en oto-rhino-laryngologie. En 1960, il ouvrit à Bad Homburg (Hesse), en République fédérale d'Allemagne, une clinique qu'il exploita et dirigea lui-même. Propriétaire de cette dernière et seul médecin à y travailler, il y effectuait en particulier des opérations de chirurgie esthétique.

16. Poursuivi par l'ordre régional des médecins (Landesärztekammer) le 16 octobre 1962, pour manquement à la déontologie, devant le tribunal pour les professions médicales (Berufsgericht für Heilberufe) près le tribunal administratif (Verwaltungsgericht) de Francfort, le Dr König fut déclaré le 9 juillet 1964 indigne de pratiquer. Le tribunal régional pour les professions médicales (Landesberufsgericht für Heilberufe) près la Cour administrative (Verwaltungsgerichtshof) du Land de Hesse le débouta de son appel le 14 octobre 1970.

Parmi les accusations que le tribunal régional retint contre le requérant figuraient les suivantes: avoir offert à une esthéticienne 20% de ses honoraires et à une de ses patientes 100 DM pour tout client qu'elles lui amèneraient; avoir persuadé un patient de subir un traitement non couvert par la sécurité sociale en l'assurant qu'il pourrait dans ce cas employer des moyens plus efficaces; avoir refusé à un de ses clients d'établir une facture correspondant au prix réellement versé; avoir, en tant que spécialiste en oto-rhino-laryngologie, procédé à une intervention chirurgicale qui ne relevait pas de sa spécialité; avoir recouru pour ses opérations à l'assistance d'une esthéticienne; avoir donné à son cabinet une large publicité dans la presse quotidienne et hebdomadaire; avoir utilisé sur ses plaques, son papier à lettres et ses carnets d'ordonnances des formules contraires aux règles de la législation professionelle.

17. En 1967, l'intéressé se vit retirer l'autorisation d'exploiter sa clinique puis, en 1971, celle de pratiquer. Des poursuites pénales furent engagées contre lui en 1972, notamment pour exercice illégal de la médecine.

Attaqués par lui en justice, les deux retraits font l'objet d'instances devant les juridictions administratives compétentes, respectivement depuis novembre 1967 et octobre 1971.

18. Le Dr König dénonce la durée des instances qu'il a introduites contre les retraits d'autorisation; quant à la procédure disciplinaire devant les tribunaux professionels ou à la procédure pénale, il ne présente pas de griefs.

1. La profession médicale en République fédérale d'Allemagne

19. En République fédérale d'Allemagne, la profession médicale obéit en partie à la législation fédérale et en partie à celle des Länder. Les principales normes pertinentes en l'espèce figurent notamment dans la loi fédérale sur l'exercice de la profession médicale (Bundesärzteordnung, "la loi fédérale"), dans sa version du 4 février 1970 amendée en dernier lieu les 2 mars 1974 et 26 mars 1975, le règlement du 28 octobre 1970 relatif à l'octroi de l'autorisation de pratiquer (Approbationsordnung für Ärzte, "le règlement") et la loi hessoise sur les représentants et tribunaux professionnels compétents pour les médecins, dentistes, vétérinaires et pharmaciens (Gesetz über die Berufsvertretungen und über die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker, "la loi hessoise"), dans sa version du 18 avril 1966.

20. D'après le paragraphe 1 de l'article 1 de la loi fédérale, le médecin veille à la santé de chaque individu et de la population dans son ensemble; selon le paragraphe 2, il exerce une profession libérale et non une activité commerciale.

Pour pouvoir pratiquer à titre permanent, il faut une autorisation délivrée par les services qualifiés des Länder (articles 2 par. 1 et 12 de la loi fédérale, article 35 du règlement) et qui est octroyée sur demande lorsque l'intéressé:

"1. est Allemand (...) ou étranger apatride (...),

2. ne s'est pas rendu coupable d'un comportement montrant qu'il est indigne ou n'offre pas les garanties suffisantes pour l'exercice de la profession (...),

3. n'est pas, pour cause d'infirmité, de faiblesse physique ou mentale ou de toxicomanie (Sucht), inapte ou impropre à exercer la profession (...),

4. après avoir étudié la médecine pendant au moins six ans, dont huit mois au minimum et douze au maximum de formation pratique dans des hôpitaux, a passé l'examen de médecin en un lieu où la présente loi est applicable.

(...)" (article 3 par. 1 de la loi fédérale)

Si la demande aboutit, un document (Approbationsurkunde) est délivré à l'intéressé, attestant la réunion des conditions légales et ajoutant:

"A dater de ce jour, l'autorisation d'exercer la profession de médecin lui est octroyée. Cet octroi autorise le médecin à exercer la profession médicale." (article 36 du règlement et annexe 21 à ce dernier)

Si au contraire l'autorisation doit être refusée parce qu'une des conditions ne se trouve pas remplie, on entend au préalable le demandeur ou son représentant (l'article 3 par. 4 de la loi fédérale).

Une fois accordée, l'autorisation est retirée si telle de ces conditions manquait à l'époque ou vient à manquer après coup (article 5 de la loi fédérale).

21. Quiconque désire exploiter une clinique doit avoir une autorisation en vertu de la loi sur les professions industrielles, commerciales et artisanales (Gewerbeordnung); il y a droit s'il satisfait aux conditions prescrites par l'article 30 par. 1 de celle-ci (paragraphe 27 ci-dessous).

Comme la gestion d'une clinique constitue une activité commerciale, l'exploitant peut ne pas être lui-même médecin. Il lui incombe cependant de prendre, sur le plan du personnel et de l'organisation, toutes les mesures nécessaires au traitement des malades dans son établissement. Il doit donc engager un ou des médecins responsables des soins à dispenser à ses clients.

L'autorisation est rapportée s'il s'avère que les pièces justificatives dont dépend son octroi étaient inexactes ou que les conditions nécessaires n'ont jamais été réunies ou ont cessé de l'être (article 53 de la même loi, paragraphe 27 ci-dessous).

22. Il n'est pas contesté que, selon le droit allemand, le droit d'être autorisé à exercer la profession de médecin et celui d'être autorisé à exploiter une clinique privée sont des droits publics subjectifs protégés par l'article 12 de la Loi fondamentale, qui garantit la liberté d'exercer une profession. D'un autre côté, contrairement à la gestion d'une clinique privée l'exercice de la profession médicale n'est pas considéré en République fédérale comme une activité commerciale (paragraphe 20 ci-dessus); bien que cette profession ait également pour but de procurer un revenu, son premier objectif est désintéressé: venir en aide aux hommes.

Le traitement médical repose sur un contrat de droit privé entre médecin et patient. Pareil contrat sert à garantir le libre choix du médecin, à assurer entre celui-ci et le malade des relations confiantes et à préserver le secret médical. Il n'établit pourtant pas un sytème de prestations réciproques bien précises, car il oblige le médecin à fournir des services en principe illimités à quiconque cherche la guérison. En outre, la législation professionelle interdit aux membres du corps médical de recourir à la publicité; elle va jusqu'à fixer en détail les dimensions et le texte de leurs plaques.

D'autre part, le médecin ne détermine pas à sa guise le montant de ses honoraires: il lui faut respecter le règlement même quand il ne travaille pas en qualité de médecin conventionné. Le gouvernement fédéral arrête par décret les taux minima et maxima applicables aux prestations médicales, en tenant compte des intérêts légitimes des médecins et des personnes ou organismes appelés à les rémunérer (article 11 de la loi fédérale).

Les personnes affiliées aux caisses d'assurance maladie de la sécurité sociale - environ 80% de la population - ont droit à un traitement médical conformément aux dispositions légales et accords en vigueur. La majorité des médecins sont agréés comme médecins conventionnés et astreints à leur donner des soins. D'après la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), un tel médecin ne gère pas un service public mais accomplit une tâche de droit public et se trouve intégré dans un système de droit public par son admission (Recueil des décisions de la Cour constitutionnelle, vol. 11, pp. 30 et s.).

23. Les médecins s'acquittent de leurs devoirs sous le contrôle, notamment, de leur ordre et des tribunaux pour les professions médicales, institutions régies par la législation des Länder.