[Focus] Le Tribunal des conflits et les ports

Mots clés : Tribunal des conflits • ports • navires • débarquement • manutention

Le Tribunal des conflits est une juridiction méconnue du grand public qui ne bénéficie pas d'une  couverture médiatique comme celle de la Cour de cassation et du Conseil d'État. Le Code de l'organisation judiciaire n'y consacre qu'un article de trois lignes. Pourtant, ses décisions s'imposent aux deux ordres de juridiction.

La doctrine y consacre peu de commentaires, alors cette juridiction détermine la ligne de partage des compétences entre les juridictions judiciaires et administratives. De surcroît, elle statue sur les recours en cas de contrariété de décisions au fond [1].

La jurisprudence du Tribunal des conflits énonce des principes procéduraux et contribue à résoudre  des questions de fond. Les missions des ports ont assez souvent donné lieu à la saisine de cette juridiction.

I. L'arbitrage des compétences

Les représentants du Conseil d'État et de la Cour de cassation siègent de manière paritaire [2] au sein du Tribunal des conflits, tandis que son Président est désigné pour trois ans, alternativement issu des deux plus hautes juridictions citées ci-dessus. La parité s'applique également dans la désignation des rapporteurs publics.

Lorsqu'une question de compétence juridictionnelle se pose, la juridiction saisie peut la trancher directement, la saisine du Tribunal des conflits n'est pas systématique. Ainsi, la Cour de cassation a jugé à propos des officiers de port et des officiers de port adjoints que «  les dispositions d'une convention collective s'appliquent également aux fonctionnaires qui, bénéficiant du statut de la fonction publique, sont détachés au sein des établissements relevant de cette convention, et ce pour la durée de ce détachement, sauf  cependant pour les dispositions qui sont incompatibles avec le statut de la fonction publique » [3]. La Cour confirme donc la compétence des juridictions judiciaires à propos de ces salariés. 

Parfois, la Cour de cassation cite expressément dans les motifs de ses décisions, la jurisprudence du Tribunal des conflits, comme ce fut le cas pour une convention d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'ouvrages portuaires [4]. La Cour a reproché aux juges du fond de ne pas avoir réalisé une analyse globale des stipulations de la convention publique d'aménagement liant une communauté d'agglomération à une société d'économie mixte.

À la suite de l'expropriation de terrains destinés à l'extension d'une plate-forme d'un port de plaisance, leur ancien propriétaire en a demandé la rétrocession. Le Conseil d'État a renvoyé [5] l'affaire devant le Tribunal des conflits afin de statuer sur la compétence juridictionnelle pour juger ce dossier. Le Tribunal a estimé dans cette espèce que « les tribunaux judiciaires, qui sont compétents pour apprécier si les biens expropriés ont effectivement reçu une affectation conforme à celle définie dans l'acte déclaratif d'utilité publique, le sont également pour condamner, le cas échéant, la collectivité au profit de laquelle a été prononcée la déclaration d'utilité publique au paiement d'une indemnité compensant la perte de plus-value subie par le propriétaire initial » [6].

Lorsqu'une affaire est soumise à une juridiction judiciaire et que le représentant de l'État (le préfet) estime qu'elle doit être jugée par la juridiction administrative, il peut dans un premier temps prendre un déclinatoire de compétence qui doit être motivé à peine d'irrecevabilité et qu'il transmet à la juridiction saisie, et si celle-ci rejette cet acte, le Préfet peut prendre un arrêté de conflit qui doit être motivé. Il appartient dès lors au Tribunal des conflits de déterminer [7], dans un délai de trois mois, l'ordre juridictionnel compétent pour statuer.

C'est cette procédure qui a été utilisée par le préfet de Loire-Atlantique à l'occasion de l'élection des représentants du personnel au conseil d'administration d'un port autonome de Nantes - Saint-Nazaire. Le Tribunal des conflits a jugé que si la juridiction judiciaire était compétente pour statuer sur la validité des élections, en revanche, l'appréciation de la légalité de la décision administrative organisant le scrutin relève de la compétence de la juridiction administrative. L'arrêté de conflit du Préfet a été validé [8] sur ce point.

Parfois, la loi détermine la juridiction compétente pour statuer sur des litiges concernant des dommages occasionnés par un véhicule. Sur le fondement de la loi n° 57-1424 du 31 décembre  1957 N° Lexbase : L1477G89, le Tribunal des conflits a néanmoins été saisi afin de savoir si une drague constituait un tel engin [9]. En réalité tout dépend de son mode de propulsion. Si la drague est automotrice, elle constitue un véhicule.

Sans même faire référence à la loi n° 57-1424 du 31 décembre 1957, le Tribunal s'est fondé sur les rapports nés entre deux entreprises de droit privé pour la mise à disposition d'une grue mobile pour récupérer une épave dans un bassin portuaire, pour considérer que le litige relevait de la compétence des juridictions judiciaires [10].

Même lorsqu'un texte, comme l'article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L2125INZ, énumère les situations pour lesquelles le juge administratif est compétent, la jurisprudence peut être conduite à interpréter ce texte. La Cour de cassation a estimé que les litiges concernant l'occupation sans titre du domaine public devaient être soumis aux juridictions administratives [11].

Le Tribunal peut être conduit à déterminer la nature des fonctions exercées par un requérant. C'est ainsi qu'il a considéré que la fonction de contrôleur d'embauche des ouvriers dockers exercée par le demandeur participait à l'exécution d'une mission de service public, et que la demande par laquelle il réclamait au Bureau central de la main-d’œuvre du port un complément de rémunération relevait  de la compétence de la juridiction administrative [12].

À l'occasion d'un litige qui lui était soumis concernant le régime juridique des quais dans un port de plaisance, il a été jugé que les décisions du Tribunal des conflits ne sont pas susceptibles de tierce opposition [13].  Dans une autre instance, il a été considéré qu'un conflit ne peut pas être élevé postérieurement à un arrêt devenu définitif [14].

On relève encore dans la jurisprudence que « les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître des atteintes portées par l'autorité administrative aux droits des concessionnaires comme des sous-concessionnaires, lorsque ces atteintes présentent le caractère d'une emprise irrégulière ou d'une voie de fait » [15]. Cependant, le Tribunal a considéré en l'espèce que « les restrictions qui affectent, en raison des travaux exécutés par la commune dans le cadre de la concession du port de plaisance, l'exercice par Mme X... de l'activité professionnelle qu'elle avait été autorisée à mener en tant qu'occupant temporaire du domaine public et pour les besoins de l'exploitation de ce dernier, ne sauraient être regardées, en tout état de cause, comme portant une atteinte grave au droit de propriété de Mme X... ou à une liberté fondamentale ; qu'ainsi l'intervention de la commune n'est pas davantage constitutive d'une voie de fait ».

Enfin, le Tribunal des conflits a reconnu la compétence des juridictions judiciaires concernant l'appréciation de la légalité [16] du barème des droits de port, et également pour l'examen de l'opposition à une contrainte émise par l'administration des douanes pour le paiement de ces droits. À propos d'un litige relatif au paiement d'un droit de port qualifié par l'autorité portuaire de «contribution environnementale», il a été jugé que si le juge judiciaire pose une question préjudicielle sur la légalité d'un acte administratif alors qu'il est compétent pour statuer sur cette question, le juge administratif doit néanmoins exercer sa compétence et répondre en appréciant la légalité de l'acte [17]. 

II. La contribution à la solution sur le fond des litiges

Le Tribunal des conflits peut statuer sur les recours en cas de contrariété de décisions au fond [18]. Le recours doit être introduit dans les deux mois à compter du jour où la dernière en date des décisions statuant au fond est devenue irrévocable. Les litiges doivent porter sur le même objet et les instances doivent présenter une contrariété conduisant à un déni de justice. La jurisprudence considère qu'il doit y avoir également identité des parties [19].

Il faut reconnaître que cette procédure présente un caractère exceptionnel en pratique, mais dans le cadre de l'examen des conflits de compétence, il convient de constater que le Tribunal apporte des solutions sur des questions de fond.

En matière de droit social, il a été jugé [20] que les agents de l'État travaillant à bord d'une drague assurant l'entretien des chenaux portuaires avaient la qualité de marin et étaient soumis à un contrat d'engagement maritime régi par le Code du travail maritime. On relève également que les fonctionnaires détachés dans un port maritime autonome (aujourd'hui grand port maritime) sont soumis à la convention collective [21] s'imposant à l'ensemble du personnel de l'établissement public, sauf concernant les stipulations contraires au statut de la fonction publique [22]. On peut encore citer la décision qui considère, à propos de la désignation des délégués syndicaux, qu'une chambre de commerce et d'industrie (établissement public administratif), doit être considérée comme une seule entreprise [23] alors que certains salariés sont liés à elle par un contrat de travail de droit privé.

En cas de modification de la situation juridique d'un employeur, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise [24].  Ce principe d'origine légale [25] s'applique en cas de reprise d'une concession de port de plaisance par une collectivité territoriale [26], sauf pour le directeur de la concession s'il était salarié d'une chambre de commerce et d'industrie [27].

Au titre des libertés publiques, le Tribunal des conflits a estimé que la détention d'une personne de nationalité étrangère à bord d'un navire, et son interdiction de débarquer, sont des circonstances qui ne constituent pas des voies de fait [28].

Le droit des contrats n'échappe pas à la sphère de compétence du Tribunal des conflits. Ainsi, lors de la cession gratuite d'un plan d'eau portuaire incorporé au domaine public maritime, la convention pouvait ne pas y inclure les quais dont les malfaçons des palplanches constituaient l'objet d'un litige [29]. Cette situation a pour effet d'interdire l'accostage des navires de plaisance appartenant à des tiers sans l'accord du propriétaire du quai.

La conclusion d'une convention autorisant l'occupation temporaire du domaine public peut implicitement suspendre le pouvoir de police de l'autorité portuaire. En effet, il a été jugé que le refus d'attribution d'un poste d'amarrage à un plaisancier par une association titulaire d'une telle convention portant sur l'occupation d'un bassin impliquait des rapports de droit privé [30], alors que les litiges relatifs à l'amarrage des navires dans un port concernent des relations de droit public [31]. Effectivement, l'attribution des postes à quai dans un port relève de l'autorité portuaire [32], qui est la personne publique responsable de l'exploitation du port.

Parmi les décisions du Tribunal des conflits concernant les contrats, on relève que les contrats de sous-concession d'outillage public ou d'exploitation d'ouvrages implantés sur le domaine public concédé sont des contrats administratifs [33]. C'est également le cas des autorisations d'occupation du domaine public [34], toutefois on soulignera qu'une digue implantée sous ce régime sur le domaine public maritime pour protéger un ensemble immobilier constitue un ouvrage public, alors même que les rapports entre le maître d'œuvre et le maître d'ouvrage sont de droit privé [35]. On ajoutera que le contrat passé par une entreprise privée chargée de l'aménagement d'un bassin portuaire, avec un groupement d'entreprises est un contrat de droit privé [36], alors que le bassin doit être remis à une commune à la fin des travaux.

La distinction entre les faits imputables à l'occupation du domaine public et ceux résultant des prestations fournies aux occupants dudit domaine n'est pas toujours facile à établir. Ainsi, l'accident survenu lors de la  mise en cale sèche d'un navire pour  une opération de carénage, est imputable à l'exploitation d'un outillage public et non à l'occupation du domaine public [37].

La réforme portuaire issue de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 N° Lexbase : L6302MS9 a interdit aux grands ports maritimes de posséder et d'exploiter des outillages publics [38] pour la manutention des marchandises. La conclusion d'une convention de terminal avec une entreprise privée et la cession des outillages publics à cette dernière sont deux opérations indissociables qui relèvent d'un même équilibre économique [39].

Enfin, le contrat de gardiennage conclu entre un grand port maritime et une entreprise privée de sécurité, ne mettant pas en cause des prérogatives de puissance publique, constitue un contrat de droit privé [40].

Conclusion. 

Dès lors que ses décisions « s'imposent à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif » [41], le Tribunal des conflits contribue indiscutablement à l'unification de la jurisprudence. S'agissant du droit portuaire, sa mission est loin d'être achevée tant les situations juridiques complexes sont nombreuses. Peut-être sera-t-il appelé à compléter les textes imprécis votés par le législateur comme le caractère des établissements publics de l'État que sont les grands ports maritimes. En effet, ceux-ci fonctionnent dans un contexte de divergence jurisprudentielle entre les deux ordres de juridiction [42].

Malgré les multiples textes relatifs à la simplification du droit, la tâche des juristes s'annonce sans fin, comme le travail de Sisyphe !

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