[Textes] A propos des textes récents sur le découpage des circonscriptions...

La volonté des pouvoirs publics tendant à revaloriser le rôle des assemblées parlementaires a donné lieu à l'adoption de deux lois organiques prises en application de l'article 10 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République (N° Lexbase : L7298IAK), complétant l'article 25 de la Constitution (N° Lexbase : L1284A9G). La première (1) favorise le retour dans leur circonscription des parlementaires nommés au Gouvernement et qui cessent d'en faire partie. La seconde (2) est relative à la commission chargée de délimiter les circonscriptions électorales. En vertu du principe de séparation des pouvoirs interprété strictement dans le texte de 1958, une distinction étanche entre l'appartenance au Gouvernement et la représentation nationale interdit d'être, comme sous les Républiques précédentes, à la fois ministre et parlementaire. Un député ou un sénateur nommé au Gouvernement voit donc son siège occupé par la personne désignée à cet effet en même temps que lui, ou par le suivant de liste pour les sénateurs des départements dont les sièges sont pourvus à la proportionnelle. Par voie de conséquence, la fin, parfois précipitée, de leurs fonctions ministérielles conduisait les anciens parlementaires souhaitant retrouver leur siège à susciter une élection partielle en provoquant la démission de leur suppléant, parfois âprement négociée. Une telle élection, qui ne passionne guère les électeurs, se caractérise le plus souvent par un fort taux d'abstention.

La révision a donc consisté à prévoir un retour organisé de l'ancien parlementaire dans sa circonscription, devenu membre du Gouvernement et démis de ses fonctions, en renvoyant à une loi organique, soumise à l'examen du Conseil constitutionnel en vertu de l'article 61 de la Constitution (N° Lexbase : L1327A9Z). Cette mesure n'est pas tout à fait une innovation : en effet, un mécanisme équivalent existe pour les membres du Gouvernement de la Polynésie française (3), qui sont, vis-à-vis de leur assemblée, dans une relation voisine de celle des membres du Gouvernement et des parlementaires. L'éventualité de la réintégration, dans l'assemblée, du membre du Gouvernement qui en serait évincé a été prévue par un texte non censuré par le Conseil constitutionnel (4).

Le mécanisme d'application de la disposition constitutionnelle ne devait pas susciter de surprise dans son principe. Pourtant, le Conseil constitutionnel a, tout de même, introduit une restriction au texte adopté par le Parlement. En effet, la Haute instance a censuré une disposition qui autorisait un remplacement qu'elle a considéré comme définitif, alors que le libellé de la Constitution n'envisageait de remplacement que temporaire.

Mais c'est, bien évidemment, la loi organique sur le redécoupage des circonscriptions législatives qui a tenu la vedette, tant lors de son élaboration que de son contrôle.

Le Conseil constitutionnel a déjà eu, à plusieurs reprises, à se préoccuper des questions de découpage électoral. Historiquement, le premier découpage de la Vème République s'est effectué en 1958 par ordonnance pendant la période de suspension des activités parlementaires. Il a tenu jusqu'en 1985 (5), date à laquelle a été instauré le scrutin de listes départementales. Le nombre total de sièges à pourvoir a été fixé à 577. On est rapidement revenu au mode de scrutin précédent, majoritaire à deux tours, avec une nouvelle répartition des circonscriptions (6).

A cette occasion, le Conseil constitutionnel a défini assez largement sa doctrine (7). Il a déterminé les principes constitutionnels que doit respecter tout découpage ou tout système de répartition de sièges : égalité devant le suffrage, et système de répartition fondé sur des critères essentiellement démographiques. Le Conseil constitutionnel avait, toutefois, censuré une disposition prévoyant une actualisation du découpage au terme de deux recensements généraux de la population en déniant toute valeur normative à cette disposition, au motif que le législateur ne pouvait se contraindre lui-même (8).

Cette décision a été interprétée de manière excessive par les pouvoirs publics comme n'exigeant pas de remise à jour du découpage existant. Dès lors, au recensement de 1982, fondement du découpage de 1986, est venu se substituer le recensement de 1990, puis celui de 1999 valable jusqu'au 31 décembre 2008, sans effet sur les circonscriptions législatives. C'est contre ce statu quo que le Conseil a entendu réagir. Il l'a fait sous l'influence de plusieurs événements.

A l'occasion du contentieux des élections législatives de juin 2002, plusieurs requérants ont contesté la régularité des élections dans certains départements (Bouches-du-Rhône, Seine-et-Marne, Var, Vaucluse, par exemple) au motif de l'inégale répartition des populations dans les circonscriptions. Le Conseil constitutionnel ne les a pas suivis. Il a, fort classiquement, considéré que son rôle de juge électoral, qu'il tient de l'article 59 de la Constitution (N° Lexbase : L4796AQP), ne devait pas être confondu avec sa compétence de contrôle de la constitutionnalité des lois qu'il tire de l'article 61 du même texte (9). Mais les requérants n'ont pas tout à fait échoué. Leur initiative a nourri le contenu des observations que le Conseil a rendues publiques sur les élections législatives de juin 2002 (10). Par ailleurs, il a examiné la régularité des opérations de répartition des sièges de sénateurs par département (11), le précédent exercice remontant à 1975. Il s'est, également, prononcé sur la régularité d'une opération plus limitée du même genre à l'occasion de l'adoption du statut de la Polynésie française (12).

L'initiative d'un redécoupage engagée sous la législature correspondante n'a pas abouti, en partie du fait de l'absence de consensus politique, une fraction des parlementaires envisageant à l'époque plus favorablement une introduction (une "instillation", selon la formule utilisée alors) de proportionnelle. Le Conseil constitutionnel, tout en prenant acte de cet échec, ne s'est pas découragé et a rappelé avec une insistance renouvelée l'urgence à procéder à un nouveau découpage des circonscriptions (13). Un autre argument circonstanciel est venu appuyer sa démarche. La renonciation à la pratique des recensements décennaux a conduit à l'instauration d'une nouvelle forme de décompte des populations qui a supprimé la notion de "recensement général".

La conjoncture politique nouvelle, issue des élections de 2007, a modifié le contexte politique, et les pouvoirs publics se sont décidés à revoir la question dans son ensemble. Il en est résulté un contexte un peu différent de celui dans lequel s'est exprimé antérieurement le Conseil constitutionnel.

La compétence parlementaire s'avère redoutable : on peut toujours soupçonner, sinon une assemblée, du moins sa majorité, d'avoir intérêt aux résultats. Pour contourner cette objection, on avait procédé en 1986 en deux étapes : fixer les principes par voie législative, puis leur application concrète par voie d'ordonnance, le moyen garantissant un peu plus contre des interventions intempestives. On se souvient que c'est précisément un des textes que le Président de la République d'alors avait refusé de contresigner, obligeant, ainsi, le Gouvernement de l'époque à faire ratifier son projet par une loi ordinaire (14).

Le système retenu en 2008 consacre la méthode sous une forme plus institutionnelle, par la création d'une commission indépendante chargée de superviser l'ensemble du processus. L'insertion dans la Constitution d'une instance administrative nouvelle est une innovation qui pouvait susciter des difficultés quant à ses règles de fonctionnement. La question s'est réglée par renvoi à la loi organique, formule qui justifie le contrôle du Conseil constitutionnel (15), indépendamment du recours déposé par les parlementaires de l'opposition. Le Conseil a dû examiner la notion d'"indépendance" de la commission, les requérants contestant ce caractère en l'absence de toute représentation instituée en faveur de l'opposition parlementaire, quelle qu'elle soit. La question posée n'était pas simple à résoudre, compte tenu des prérogatives conférées à cette institution nouvelle.

Mais indépendance par rapport à quoi ? Le Conseil a rejeté ce motif en considération des intentions du constituant qui a entendu clairement instituer un organe indépendant des formations politiques. Le régime de nomination de ses membres, au demeurant particulièrement complexe et assorti de conditions de majorités contraignantes, a paru suffisamment neutre pour assurer la garantie recherchée. Il existe donc, désormais, un organe chargé de proposer de modifier les limites des circonscriptions législatives aussi bien que la répartition du nombre des sénateurs.

Pour mémoire, les sénateurs sont élus dans le cadre du département ou, en outre-mer, de la collectivité qui en tient lieu (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, etc.). Comme il l'a été précisé précédemment, le Sénat s'est récemment livré à cet exercice qui est entré en vigueur au fur et à mesure des élections triennales entre 2001 et 2007, la Haute assemblée se renouvelant non plus par tiers, mais par moitié. Ce n'est donc pas cette tâche qui absorbera prochainement la commission.

Une des difficultés possibles était de définir son rôle pour le redécoupage en cours. Il n'était pas assuré que les principes fixés par le législateur organique n'aient pas pour effet de limiter, de fait, une compétence que le constituant avait voulu pleine et entière. Le Conseil a également rejeté cette argumentation.

Toutefois, deux complications, la première consécutive à la révision constitutionnelle de 2008, et la seconde antérieure à cette même révision, ont modifié considérablement le contexte de l'examen du texte.

En effet, en 1986, tout comme dans les affaires relatives aux nombres de sièges de sénateurs et au découpage des circonscriptions polynésiennes, le législateur avait la faculté, dont il ne s'est d'ailleurs pas privé, d'augmenter le nombre des sièges à répartir. Cette facilité a largement contribué à régler les situations les plus délicates. Mais, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a fixé à 577, sans possibilité de variation, le nombre total de sièges de députés. De plus, elle a institué une représentation des députés à l'Assemblée nationale des Français résidant hors de France, jusque là représentés directement par une assemblée particulière, à savoir l'Assemblée des Français de l'étranger, élue au suffrage universel et, indirectement par 12 sénateurs élus par cette assemblée. En d'autres termes, les nouveaux sièges créés ici correspondent à autant de sièges supprimés ailleurs. Le seul cas équivalent est celui du Parlement européen, dont le nombre total de sièges est maintenant fixe. Le nombre de sièges affectés à chaque Etat membre se réduit donc, au fur et à mesure, de l'entrée de nouveaux membres dans l'Union européenne, ce qui s'est produit en 2007 avec la Roumanie et la Bulgarie.

La législature 2002-2007 a renouvelé complètement le cadre institutionnel de l'outre-mer en application de la révision constitutionnelle du 23 mars 2003, qui s'est traduite, notamment, par la création des collectivités nouvelles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, détachées du département et de la région de la Guadeloupe. Le statut de chacune des collectivités, qui confond les attributions ailleurs dévolues aux communes, aux départements et aux régions, s'est accompagné de la création, pour chacune d'elles, d'un siège de sénateur et, en principe, d'un siège de député (16). Or, il s'agit de circonscriptions parmi les moins peuplées de la République (17). Le principe de répartition des populations sur une base démographique se trouvait donc sensiblement affecté par des correctifs divers dans le texte examiné par le Conseil constitutionnel.

Comment combiner ces différents facteurs, d'autant plus contradictoires que le nombre global est fixé à l'avance et sans augmentation ? Les sièges à créer sont mécaniquement pris sur ceux existant de métropole, la croissance démographique de l'outre-mer étant, d'une manière générale, surtout dans les départements, supérieure à celle de la métropole. Pour compliquer l'opération, il fallait assurer une relative cohésion de répartition entre les sièges répartis à l'étranger et ceux du territoire de la République, en l'absence d'une procédure de recensement des populations aussi stricte qu'en France. C'est pourquoi le législateur s'était initialement réservé la possibilité d'atténuer la rigueur de cette soustraction en introduisant deux références démographiques alternatives, le nombre d'habitants et le nombre d'électeurs. Le Conseil constitutionnel a jugé cette juxtaposition contraire au principe d'égalité de traitement : si le Parlement a le choix des critères, il ne peut, sans plus de justification, autoriser simultanément le recours à l'un ou à l'autre.

Reste, également, la question, qui a soulevé d'importantes discussions lors des débats parlementaires, de la représentation minimale des départements les moins peuplés. En effet, sous les précédentes Républiques, l'exode rural n'avait pas connu l'ampleur qui a caractérisé le XXème siècle. Les départements ruraux comportaient encore, le plus souvent, au moins trois circonscriptions législatives. Sous la IVème République, le scrutin de liste départementale comportait un découpage en circonscriptions qui affectait les départements les plus peuplés dans un souci d'équilibre démographique. En 1958, on a admis qu'un département devait comporter au moins deux circonscriptions, quelle que soit sa population, pour garantir, notamment, une diversité minimale de représentation politique. La même pratique a été reprise en 1986. Si elle pouvait être assimilée à une tradition républicaine, elle ne reposait pas sur d'autres textes que les plus récents découpages de circonscriptions.

Le sort de ce dispositif n'allait pas de soi. Le maintien de l'usage ne manquait pas d'arguments, au surplus pour des départements souvent en voie de désertification. Mais le blocage du nombre total de sièges au niveau constitutionnel a conduit le Conseil constitutionnel à le rejeter en rappelant avec force la primauté absolue du critère démographique pour la représentation nationale, découlant, d'ailleurs, du principe selon lequel chaque député représente la Nation et non sa circonscription. Ce principe est donc plus rigoureusement exprimé que pour le Sénat qui représente les collectivités territoriales. Les limitations à cette primauté ne peuvent procéder que de considérations résultant de principes à valeur constitutionnelle ou du constat de réalités "impératives". Encore ces dérogations doivent-elles toujours être interprétées restrictivement. A cette occasion, le Conseil précise qu'une tradition républicaine, à défaut de textes fondateurs, ne suffit pas à définir un principe à valeur constitutionnelle ou un principe reconnu par les lois de la République. Il faut donc constater une continuité des références écrites d'une République à l'autre, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.

Une atténuation a été admise pour les collectivités les moins peuplées mais déjà dotées depuis longtemps d'une représentation parlementaire. Ainsi, les îles de Wallis et Futuna et de Saint-Pierre-et-Miquelon, quoique comptant une population de l'ordre de celles de Saint-Martin ou de Saint-Barthélemy, conservent leur député. Il est vrai que leur rattachement à une autre circonscription aurait posé bien des difficultés d'ordre géographique et les considérations pragmatiques ont prévalu.

Quels enseignements tirer de la décision du Conseil constitutionnel ? On peut souligner la grande continuité de jurisprudence d'une décision à l'autre, les inflexions découlant d'ailleurs plutôt de l'évolution générale du contexte, notamment en termes normatifs. Le Conseil n'a pas remis en cause l'orientation générale des réflexions menées à des titres divers ces dernières années, mais il en a sérieusement limité les dérives possibles. Plutôt qu'au Gouvernement, l'avertissement paraît d'ailleurs s'adresser aux tentations possibles des parlementaires.

Accessoirement, la décision a fait quelques victimes collatérales. D'abord, le double système de référence, soit au nombre d'habitants, soit au nombre d'électeurs, influe directement sur le nombre des sièges des députés élus à l'étranger qui ne pourra pas être minoré. La double représentation des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy est réduite à une seule, et les départements les moins peuplés de métropole se retrouveront avec un seul député. L'on pourra, ainsi, se trouver en présence de départements ou, outre-mer, de collectivités comptant plus de sénateurs que de députés. On peut, d'ores et déjà, prévoir les difficultés à venir lorsqu'il s'agira de faire place aux circonscriptions d'outre-mer dans les départements ou, à un moindre degré, dans les collectivités en très forte croissance démographique, comme la Guyane et Mayotte.

Dans l'immédiat, l'opération matérielle de découpage des circonscriptions législatives, qui s'opérera par voie d'ordonnance (18) comme en 1986, est tantôt compliquée, tantôt facilitée par la décision du Conseil constitutionnel qui prolonge une jurisprudence très largement établie depuis 1986. Le point le plus contraignant de l'opération réside dans la fixation au niveau constitutionnel du nombre total de sièges, qui rend, d'une manière générale, l'opération de délimitation des circonscriptions plus rigoureuse que par le passé. Par comparaison, le Sénat, dont le nombre de sièges est fixé, également, par la Constitution (19), mais qui vient tout juste de terminer son cycle de redistribution de sièges après une augmentation substantielle de leur nombre global, se trouve, ainsi, en définitive plus favorisé que l'Assemblée nationale.

Il restera à vérifier si les préoccupations de la future commission recouperont celles du Conseil constitutionnel et ce qu'il adviendra de l'ordonnance chargée de définir les limites des circonscriptions qui pourra être déférée au Conseil d'Etat. Mais la jurisprudence du Conseil constitutionnel a déjà fixé les grandes lignes des décisions à venir.

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(1) Cf. loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009, portant application de l'article 25 de la Constitution (N° Lexbase : L5278ICH).
(2) Cf. loi organique n° 2009-39 du 13 janvier 2009, relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés (N° Lexbase : L5279ICI).
(3) Cf. article 78 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, portant statut d'autonomie de la Polynésie française (N° Lexbase : L7078GTC)
(4) Cf. Cons. const., décision n° 2004-490 DC, 12 février 2004, loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française (N° Lexbase : A8653DQK).
(5) Cf. loi organique n° 85-688 du 10 juillet 1985, modifiant le Code électoral et relative à l'élection des députés (N° Lexbase : L9042ICU).
(6) Cf. loi n° 86-825 du 11 juillet 1986, relative à l'élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales (N° Lexbase : L9044ICX), et loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986, relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés (N° Lexbase : L9044ICX).
(7) Cf. Cons. const. n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 (N° Lexbase : A8135ACB) et n° 86-218 du 18 novembre 1986 (N° Lexbase : A8144ACM).
(8) Cf. décision du 18 novembre 1986, précitée.
(9) Cf., entre autres, Cons. const n° 2002-2704/2740/2747, 25 juillet 2002, AN, Bouches-du-Rhône (10ème circ.) (N° Lexbase : A5317DLI).
(10) Cf. Cons. const., Observations sur élections législatives de juin 2002, du 15 mai 2003.
(11) Cf. Cons. const., décision n° 2003-476 DC, 24 juillet 2003, loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs, ainsi que de la composition du Sénat (N° Lexbase : A0368DIH), et loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003, portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat (N° Lexbase : L7965GT8).
(12) Cf. Cons. const, décision 2004-490 DC du 12 février 2004, loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française (N° Lexbase : A8653DQK), et loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, portant statut d'autonomie de la Polynésie française (N° Lexbase : L1574DPY).
(13) Cf. Cons. const., Observations du 7 juillet 2005 sur les échéances électorales de 2007 et du 29 mai 2008 sur les élections législatives de juin 2007.
(14) Cf. loi du 24 novembre 1986, précitée.
(15) Cf. Cons. const., décision n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009, loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés (N° Lexbase : A1390ECH), et loi organique n° 2009-39 du 13 janvier 2009, précitée.
(16) Cf. loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer (N° Lexbase : L5251HUZ).
(17) Cf. décret n° 2008-1477 du 30 décembre 2008, authentifiant les chiffres des populations de métropole, des départements d'outre-mer, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon (N° Lexbase : L4111ICA).
(18) Cf. art. 2 de la loi organique n° 2009-39 précitée.
(19) Cf. l'article 24 de la Constitution (N° Lexbase : L4758AQB), la même disposition fixant le nombre de sièges (en principe "maximal") tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. S'agissant de ce dernier, le chiffre est de 348.

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