[Textes] Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2008 : aspects budgétaires, assurance maladie et branches accidents du travail, et maladies professionnelles

Conformément au calendrier législatif et aux dispositions de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005, relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L5011HGP), le législateur a récemment adopté la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2008 (loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 N° Lexbase : L5482H3G). Un contrôle constitutionnel a été réalisé et a donné lieu à la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-558 du 13 décembre 2007 (Cons. const., décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007, Loi de financement de la sécurité sociale N° Lexbase : A0604D3R). Pour l'essentiel, les dispositions du texte ont été validées, à l'exception d'une réserve d'interprétation et de la censure de plusieurs cavaliers sociaux excédant outre mesure le domaine des lois de financement de la Sécurité sociale. Comme à l'accoutumée, face à un texte qui demeure inévitablement assez technique, certaines dispositions ont fait l'objet d'une couverture médiatique assez importante (pour cette année, les franchises médicales emportent indéniablement la palme), tandis que d'autres sont restées plus discrètes, alors que leur importance n'est pas forcément moindre. Pour poursuivre les observations déjà publiées à propos de la LFSS 2008 (1), nous nous proposons cette semaine d'envisager trois autres volets de la LFSS 2008 : les aspects budgétaires, les dispositions relatives à l'assurance maladie et, enfin, celles relatives à la branche accidents du travail et maladies professionnelles. 1. Aspects budgétaires

• Les comptes pour 2006

Chaque loi de financement de la Sécurité sociale est, tout d'abord, l'occasion de faire le bilan de la période écoulée. L'article 1er de la loi porte, ainsi, approbation des données relatives à l'année 2006.

Sont donc approuvés :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale (en milliards d'euros) :

	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	160,1	166,0	- 5,9
Vieillesse	162,2	163,2	- 1,0
Famille	52,9	53,7	- 0,8
AT-MP	11,2	11,3	- 0,1
Toutes branches	381,4	389,2	- 7,8

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général de Sécurité sociale :

	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	137,5	143,4	- 5,9
Vieillesse	83,0	84,8	- 1,9
Famille	52,5	53,4	- 0,9
AT-MP	9,8	9,9	- 0,1
Toutes branches	277,8	286,6	- 8,7

On peut remarquer que les déficits sont, finalement, moins élevés que ce qui avait été prévu par le législateur dans la LFSS pour 2006 (2). Pour 2006, le déficit est essentiellement dû à la situation de la branche maladie.

• Les prévisions pour 2007

Les articles 3 à 7 de la LFSS 2008 comportent, ensuite, les prévisions pour 2007 concernant :

- les recettes et le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale (en milliards d'euros) :

	Prévisions de recettes	Objectifs de dépenses	Solde
Maladie	166,8	173,4	- 6,6
Vieillesse	168	172,1	- 4,0
Famille	54,7	55,1	- 0,5
AT-MP	11,3	11,6	- 0,3
Toutes branches	395,5	406,9	- 11,4

- les recettes et le tableau d'équilibre, par branche, du régime général de Sécurité sociale :

	Prévisions de recettes	Objectifs de dépenses	Solde
Maladie	143,5	149,7	- 6,2
Vieillesse	85,4	90,0	- 4,6
Famille	54,3	54,8	- 0,5
AT-MP	10,0	10,4	- 0,4
Toutes branches	288,0	299,6	- 11,7

Au final, on ne peut que constater l'accroissement des déficits si l'on compare les résultats pour 2006 avec les prévisions pour 2007 retenues par la LFSS 2008, le tableau étant particulièrement négatif en ce qui concerne la branche vieillesse.

• Les prévisions pour 2008

Enfin, les articles 8 et suivants sont relatifs aux prévisions pour 2008. Deux scénarios économiques (un bas et un haut) sont envisagés :

- pour les recettes et le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale (en milliards d'euros) :

	Prévisions de recettes	Objectifs de dépenses	Solde
Maladie	175,4	179,5	- 4,1
Vieillesse	175,6	179,7	- 4,2
Famille	57,1	56,8	+ 0,3
AT-MP	12,2	11,8	+0,3
Toutes branches	414,8	422,5	- 7,7

- pour les recettes et le tableau d'équilibre, par branche, du régime général de Sécurité sociale :

	Prévisions de recettes	Objectifs de dépenses	Solde
Maladie	151	155,2	- 4,2
Vieillesse	89,2	94,3	- 5,2
Famille	56,7	56,4	+ 0,3
AT-MP	10,8	10,5	+ 0,3
Toutes branches	302,3	311,1	- 8,8

Chiffre toujours très attendu en ce qui concerne la branche maladie : le taux de l'ONDAM (objectif national des dépenses d'assurance maladie) est fixé à 2,8 % (contre 2,5 % en 2006 et 2,6 % en 2007). On peut donc relever une moindre amélioration des comptes par rapport à ce qui était prévu. Des dispositions visant à une plus grande efficacité de la procédure d'alerte sont censées contribuer à une amélioration des résultats (v., notamment, LFSS, art. 36).

• Les contributions sur les stock-options

Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la Sécurité sociale, paru en septembre 2007, la Cour des comptes s'étonnait de l'absence d'assujettissement des stock-options et attributions d'actions gratuites. En effet, la Cour des comptes a évalué à 3,25 milliards d'euros pour l'année 2005 (soit 0,7 à 0,8 % des ressources de l'ensemble des régimes) le manque à recouvrer.

L'article 13 de la LFSS 2008 met en place une contribution (au profit des régimes obligatoires de base d'assurance maladie dont relèvent les bénéficiaires) sur les attributions de stock-options et d'actions gratuites. Le montant de la contribution est fixé à 10 % pour la part patronale et à 2,5 % pour la part salariale. Cette contribution s'applique aux attributions intervenues à compter du 16 octobre 2007.

• La compensation des dépenses

Pour terminer sur les aspects budgétaires, il convient de remarquer que la LFSS 2008 aborde l'un des serpents de mer de la Sécurité sociale : la question de la compensation des mesures d'exonération et celle de la dette de l'Etat vis-à-vis de la Sécurité sociale. Nous nous contenterons de rappeler que l'annexe 5 au projet de LFSS 2008 mentionnait pas moins de 61 hypothèses intéressant ces questions. Plus particulièrement, pour cette année, la LFSS 2008 prévoit, notamment, un transfert de recettes vers les régimes de Sécurité sociale pour compenser les exonérations sur les heures supplémentaires instaurées par la loi "TEPA" (loi n° 2007-1223 du 21 août 2007, en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat N° Lexbase : L2417HY8).

2. Assurance maladie

• Mesures intéressant les assurés

Probablement la mesure la plus médiatisée : la LFSS instaure des franchises médicales annuelles et forfaitaires (art. 52). Présentées comme une participation des assurés aux dépenses de santé, ces franchises médicales constituent une nouvelle expérience dite de responsabilisation des assurés. Les piètres résultats des tickets modérateurs et autres restes à charge déjà appliqués ne peuvent que laisser douter des effets de ces nouvelles mesures sur le long terme.

La mise en place des franchises médicales a été placée au centre du recours de parlementaires contre la LFSS 2008 devant le Conseil constitutionnel. Les requérants faisaient, notamment, valoir que l'instauration des franchises médicales ne prenait pas en compte les "différences objectives de situation" qui peuvent exister entre les assurés sociaux et remettait donc en cause le principe d'égalité et les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé.

Dans sa décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007, le Conseil constitutionnel a validé, sous réserve d'interprétation, l'article 52 de la LFSS porteur des franchises médicales. Le Conseil constitutionnel retient, en effet, la conformité de l'article, sous réserve que le montant de la franchise et le niveau des plafonds soient fixés de façon telle que ne soient pas remises en cause les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Ainsi, le Conseil constitutionnel a, pour l'essentiel, repris le raisonnement qu'il avait précédemment suivi à l'occasion de la mise en place de la participation forfaitaire d'un euro pour certains actes ou consultations par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004, relative à l'assurance maladie (N° Lexbase : L0836GT7) (v. Cons. const., décision n° 2004-504 DC du 12 août 2004, Loi relative à l'assurance maladie N° Lexbase : A1527DDW).

Un décret du 26 décembre 2007 a finalement concrétisé la mise en place des franchises médicales (décret n° 2007-1937 du 26 décembre 2007, relatif à l'application de la franchise prévue au III de l'article L. 322-2 du Code de la Sécurité sociale N° Lexbase : L6995H3H). Remarquons, pour finir, que la participation forfaitaire d'un euro est maintenue et que l'articulation des franchises médicales avec les couvertures maladie complémentaires est assurée par une adaptation des dispositions relatives aux "contrats responsables" (3).

Parmi les dispositions les plus marquantes de la cuvée 2008 pour l'assurance maladie, on peut, également, mentionner une volonté de renforcer la transparence pour les assurés concernant les dépassements d'honoraires (art. 39), ainsi qu'un assouplissement des conditions d'ouverture des droits à prestations des assurés ayant relevé de plusieurs régimes de Sécurité sociale (art. 57, I).

• Mesures intéressant les professionnels de santé

Le Conseil constitutionnel n'ayant pas censuré ces dispositions alors que les lois de financement de la sécurité Sociale ne sont, en principe, pas le lieu des expérimentations (4), il convient, tout d'abord, de mentionner la mise en place d'une expérimentation de nouveaux modes de rémunération des professionnels de santé, se substituant au traditionnel paiement à l'acte ou le complétant (art. 44 et s.). Pour l'essentiel, des expérimentations sur une période de 5 ans sont prévues, sur une base volontaire ; elles sont autorisées ou conduites par les missions régionales de santé.

La LFSS 2008 comporte, également, des dispositions visant à une meilleure répartition des professionnels de santé sur le territoire. La concrétisation est, cependant, pour l'essentiel renvoyée aux partenaires conventionnelles. On notera, néanmoins, des dispositions plus spécifiques relatives aux officines pharmaceutiques (art. 59).

3. Branche accidents du travail et maladies professionnelles

La branche AT-MP faisant l'objet de négociations assez importantes entre partenaires sociaux, la LFSS 2008 ne comporte que quelques dispositions relatives à cette branche.

Outre la suppression des exonérations spécifiques de cotisations accident du travail-maladie professionnelle dont bénéficiaient certains employeurs (5), on peut relever un renforcement des conditions de versement des indemnités journalières en cas d'arrêt de travail pour accident du travail ou maladie professionnelle (art. 117), ainsi que de nouvelles modalités de calcul des rentes d'accident du travail (art. 86 et 87).

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(1) Une première série d'observations a déjà été publiée dans un précédent numéro de Lexbase Hebdo édition sociale. Lire les obs. de Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen, LFSS 2008 : réforme des exonérations de charges sociales et des mesures d'âge, Lexbase Hebdo n° 287 du 10 janvier 2008 édition sociale (N° Lexbase : N8029BDQ).
(2) La loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005, de financement de la Sécurité sociale pour 2006 (N° Lexbase : L9963HDD), prévoyait, pour l'année 2006, un solde déficitaire de 10,1 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale. C'est un solde déficitaire de 7,8 milliards d'euros qui est finalement constaté par la LFSS 2008. Un constat identique peut être effectué pour la même année 2006, concernant le régime général de la Sécurité sociale : un déficit de 8,9 milliards d'euros était prévu par la LFSS 2006, il est, finalement, de 8,7 milliards d'euros.
(3) Sur les contrats dits "responsables", v. nos obs., Assurance maladie complémentaire : les contrats responsables enfin réglementés, Lexbase Hebdo n° 186 du 20 octobre 2005 édition sociale (N° Lexbase : N9825AIQ).
(4) La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale prévoit que peuvent figurer, dans ces dernières, les dispositions relatives aux recettes ou aux dépenses de l'année à venir ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base "à la condition qu'elles présentent un caractère permanent". Distinguant les dispositions d'application expérimentale et les dispositions d'application bornée dans le temps, le Conseil constitutionnel n'a pas censuré les expérimentations prévues par la LFSS 2008.
(5) V., à ce sujet, les observations de Christophe Willmann, op. cit..

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