[Textes] Commentaire des articles 15 à 18 de l'accord sur la modernisation du marché du travail : encouragement du retour à l'emploi et réforme du régime d'assurance chômage

Il aura fallu près de quatre mois pour aboutir à un accord historique, fruit des négociations entre les organisations syndicales et patronales, dont l'objectif numéro un est de faire baisser le chômage en France. Quatre mois de négociations qui ont conduit les partenaires sociaux à élaborer un accord national interprofessionnel (Ani), qui a vu le jour le 11 janvier dernier, et qui, comme son nom l'indique, vise à moderniser le marché du travail. L'accord sur la modernisation du marché du travail a été signé par quatre des cinq syndicats représentatifs au plan national (CFDT, FO, CFTC, CFE-CGC) et trois organisations patronales (Medef, CGPME, UPA). En présence d'un tel accord majoritaire, il ne reste plus au Gouvernement qu'à le transformer en projet de loi, projet qui pourrait être présenté en Conseil des ministres avant les municipales de mars. La philosophie de ce texte équilibré, son maître mot, est la "flexisécurité" à la française. Sans révolutionner à proprement parler le Code du travail, cet Ani assouplit l'encadrement des contrats de travail et sécurise les parcours professionnels. L'accord porte sur la réforme du marché du travail, mais sa dénomination malheureuse laisse mal augurer de son contenu et de son objet. Les dispositions qui en sont réellement l'objet sont finalement assez marginales : articles 3, 15, 16, 17 et 18, soit cinq articles sur un total de dix-neuf. Les partenaires sociaux ont entendu favoriser le retour vers l'emploi, en focalisant les efforts sur un public cible, les jeunes, et en privilégiant la formation des demandeurs d'emploi (I), et introduire des éléments de réforme du régime d'assurance chômage (II). L'ensemble, bavard et verbeux, ne présente aucune effectivité, ni ne revêt de dimension normative, puisqu'il est renvoyé, soit à l'intervention du législateur (appelé à réformer certaines dispositions du Code du travail), soit à celle des partenaires sociaux (qui gèrent le régime d'assurance chômage et négocient la prochaine convention d'assurance chômage, l'actuelle venant à échéance le 31 décembre 2008).

I - Favoriser le retour vers l'emploi

A - Favoriser le retour vers l'emploi au profit d'un public cible, les jeunes

- Afin de faciliter aux jeunes l'accès à la vie professionnelle et, afin de leur permettre une insertion durable, les partenaires sociaux ont souhaité que, à l'issue d'un contrat de travail, tout jeune de moins de 25 ans puisse bénéficier d'une prestation spécifique du nouveau service public de l'emploi, sous forme d'un examen personnalisé de sa situation et d'un accompagnement spécifique (art. 3, "L'entrée des jeunes dans la vie professionnelle"). Ce nouveau dispositif appelle plusieurs observations, relatives à son manque d'originalité et surtout d'effectivité. D'une part, ce droit à un accompagnement (v. infra) ne vaut pas pour les primo-demandeurs d'emploi (jeunes sans emploi s'inscrivant pour la première fois à l'ANPE), mais pour les jeunes qui étaient déjà titulaires d'un contrat de travail, réduisant, ainsi, considérablement la portée de ce dispositif. D'autre part, les partenaires sociaux anticipent l'action du "nouveau service public de l'emploi" au profit des jeunes qui viennent de perdre leur emploi, alors même que la fusion ANPE-Unédic est en cours et reste loin d'être finalisée. Le projet de loi, relatif à la réforme du service public de l'emploi (n° 141), n'a été déposé que le 14 décembre 2007 devant le Sénat (et renvoyé à la Commission des affaires sociales). Adopté par le Sénat après déclaration d'urgence, le projet de loi, relatif à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi (n° 578), a été déposé, le 11 janvier 2008, devant l'Assemblée Nationale.

- Dans le cadre de l'accord du 11 janvier 2008, les partenaires sociaux ont introduit une innovation sensible dans le champ du régime d'assurance chômage, en instituant pour les jeunes de moins de 25 ans, involontairement privés d'emploi et ne remplissant pas les conditions de durée d'activité antérieure ouvrant l'accès aux allocations du régime d'assurance chômage, une prime forfaitaire. Les conditions d'accès, le montant de cette prime, ainsi que les conditions dans lesquelles elle sera susceptible de s'imputer sur le montant des premiers droits aux allocations chômage ouverts à ses bénéficiaires après son versement, seront définies dans le cadre de la fixation des nouvelles règles d'attribution du revenu de remplacement servi par l'assurance chômage.

La réserve exprimée sur cette innovation tient à son manque de précision mais, surtout, à sa totale ineffectivité, puisque les partenaires sociaux n'assortissent cette nouvelle allocation d'aucun financement, d'aucune condition, d'aucun régime : ils se contentent de renvoyer, ici, à la compétence des partenaires sociaux qui, au cours du premier semestre 2008, vont négocier les termes de la nouvelle convention d'assurance chômage, dans la mesure où l'actuelle convention, signée le 18 janvier 2006, viendra à expiration le 31 décembre 2008.

B - Favoriser le retour vers l'emploi par la formation des demandeurs d'emploi

Les partenaires sociaux ont souhaité (art. 15, "assurer l'accès à la formation de certains salariés et demandeurs d'emploi") que des moyens spécifiques soient mis en place pour assurer la qualification ou la requalification des demandeurs d'emploi, notamment, ceux les plus éloignés de l'emploi (indemnisés ou non), dont le déficit de formation fragilise leur entrée, leur maintien, leur évolution ou leur retour dans un emploi. Adaptés aux besoins des bénéficiaires et liés à leurs projets professionnels (y compris, en prenant appui sur le bilan d'étape professionnel), ainsi qu'aux besoins des entreprises, ils peuvent prendre des formes diverses et viser, notamment, l'acquisition de savoirs de base, l'acquisition de compétences professionnelles et qualifications. Ils peuvent se mettre en oeuvre dans le cadre de l'amélioration de l'accompagnement des demandeurs d'emploi (v. infra). Cet article 15 de l'accord du 11 janvier 2008 revêt une dimension incantatoire, puisque les partenaires sociaux, dans le cadre des conventions d'assurance chômage, se sont attachés, depuis les années 1980, à faciliter le retour vers l'emploi des chômeurs en leur ouvrant la possibilité de suivre des stages de formation. Dans le jargon des professionnels de l'emploi, les partenaires sociaux ont mis en place une "politique d'activation des dépenses passives" (1).

Pour assurer la mise en oeuvre de ces objectifs, les partenaires sociaux ont prévu, dans le cadre de l'accord du 11 janvier 2008, que les mêmes partenaires sociaux prendront les dispositions nécessaires lors de la négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle à venir, pour en assurer durablement le financement. A cette occasion, ils préciseront les modalités de conventionnement avec l'ensemble des autres partenaires concernés. Ils veilleront, par ailleurs, à ce que la négociation relative à la convention d'assurance chômage tienne compte et soit mise en cohérence avec les résultats de la négociation sur la formation professionnelle concernant ce point. Là encore, syndicats d'employeurs et de salariés se contentent de renvoyer à la compétence des partenaires sociaux qui, au cours du premier semestre 2008, vont négocier les termes de la nouvelle convention d'assurance chômage.

Bref, rien de neuf : les partenaires sociaux avaient déjà voulu faciliter l'entrée des allocataires dans une démarche de "V.A.E." et renforcer les efforts de formation des chômeurs indemnisés (convention d'assurance chômage du 18 janvier 2006) (2). On sait que l'Unédic prend en charge les dépenses liées à la "V.A.E.", dès lors qu'elles ne sont pas couvertes par d'autres financeurs et que les diplômes ou les certificats préparés favorisent l'accès à des emplois identifiés au niveau territorial ou professionnel. Ces actions ont vocation à être réservées en priorité aux allocataires justifiant de plus de 20 ans d'activité professionnelle, ou âgés de plus de 45 ans, ou susceptibles d'obtenir une certification leur permettant d'accéder à des métiers reconnus prioritaires.

De même, les partenaires sociaux avaient intégré, dans le champ du régime d'assurance chômage, l'esprit et la logique qui sous-tendent l'ANI du 5 décembre 2003, relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle. L'Accord du 22 décembre 2005 prévoit que les aides à la formation financées par l'Unédic soient réservées à des actions de formation répondant à des besoins identifiés dont la satisfaction est un préalable à une embauche (AFPE) ou à des actions de formation renforçant les capacités professionnelles des allocataires concernés pour répondre à des besoins de qualification identifiés au niveau territorial ou professionnel (formations conventionnées) ou à des tensions sur certains métiers.

II - Réformer le régime d'assurance chômage

A - Assurer un revenu de remplacement aux chômeurs

Avec l'article 16 de l'accord du 11 janvier 2008, les partenaires sociaux se sont attachés à "assurer un revenu de remplacement aux chômeurs". Il est vrai que l'attribution d'un revenu de remplacement aux chômeurs par le régime d'assurance chômage constitue un élément important de la sécurisation des parcours professionnels. Tout l'intérêt de cet accord du 11 janvier 2008 réside bien là : mettre en cohérence, poser des liens entre gestion du régime d'assurance chômage, gestion des carrières, gestion des transitions entre emploi, formation et chômage, thèmes habituellement pris en charges par différents interlocuteurs (Etat, partenaires sociaux, entreprises), dans le cadre de dispositifs variables (degré, nature), dans une logique de lignes parallèles, mais rarement croisées.

Mais, il faut regretter que les partenaires sociaux aient, une fois de plus, dans cet accord du 11 janvier 2008, prévus que les modalités de la mise en oeuvre de cette nécessaire dynamique seront fixées par la prochaine convention d'assurance chômage dont la négociation s'ouvrira au cours du 1er semestre 2008.

Le contenu de l'article 16 de l'accord du 11 janvier 2008 n'est que bavardage. Qu'on en juge. La convention d'assurance chômage du 1er janvier 2009 devra respecter ces objectifs et principes :

- clarifier et articuler la place respective des dispositifs pris en charge par la solidarité nationale et du dispositif assurantiel, afin de permettre la prise en charge de nouveaux publics et de garantir l'indépendance des partenaires sociaux dans la fixation des paramètres du régime d'assurance chômage ;

- fixer des règles d'attribution d'un revenu de remplacement aux personnes involontairement privées d'emploi si elles respectent certaines conditions. Les bénéficiaires doivent être involontairement privés d'emploi ou être inscrits comme demandeur d'emploi à la suite d'une rupture conventionnelle. La convention d'assurance chômage du 1er janvier 2009 précisera les modalités d'application de ce principe aux salariés démissionnaires et à ceux dont il a été mis fin au contrat de travail en cas de non reprise du travail après une mise en demeure de l'employeur. Les conditions et modalités d'acquisition des droits et d'indemnisation doivent être plus simples et plus lisibles. Ils doivent, aussi, répondre aux objectifs de s'adapter aux nouvelles caractéristiques du marché du travail, notamment, pour les jeunes rencontrant des difficultés d'insertion durable ; de mieux indemniser les allocataires, pour des durées plus courtes, dans le cadre d'un dispositif conjuguant des mesures personnalisées d'accompagnement vers l'emploi, mises en place par le nouvel opérateur de placement et des incitations à la reprise d'emploi ; de prendre en compte la nécessité d'allonger la durée d'activité des seniors, mieux prendre en compte le parcours professionnel des intéressés.

Le montant de l'allocation doit correspondre, dans la limite d'un plancher et d'un plafond, à un pourcentage de l'ancien salaire. Le caractère de revenu de remplacement des allocations ne doit pas être remis en cause. La convention d'assurance chômage du 1er janvier 2009 précisera les conditions dans lesquelles ce principe pourra être aménagé en évitant tout glissement vers l'institution d'un revenu de complément (activités réduites).

- enfin, articuler les principes et orientations ci-dessus en vue d'optimiser la prise en charge des demandeurs d'emploi.

B - L'accompagnement des demandeurs d'emploi

Les partenaires sociaux ont voulu, dans le cadre de l'accord du 11 janvier 2008, améliorer l'accompagnement des demandeurs d'emploi (art. 17). Dans le cadre des réformes en cours, l'amélioration de l'accompagnement des demandeurs d'emploi constitue, pour les signataires de l'accord du 11 janvier 2008, une priorité. Selon les syndicats d'employeurs et les syndicats de salariés, pour être pleinement efficace, cet accompagnement doit contribuer à l'accélération du retour à l'emploi dans un emploi de qualité, mieux répondre à la satisfaction des besoins des entreprises.

Cet accompagnement, tenant compte de la situation de chacun et adapté, en conséquence, à leurs besoins, doit pouvoir être accessible à l'ensemble des demandeurs d'emploi. Pour atteindre ces objectifs, il convient, à partir d'une évaluation des dispositifs déjà mis en place, de mobiliser tout à la fois des moyens humains renforcés faisant appel aux ressources des différents intervenants sur le marché de l'emploi : ANPE, Assédic (dans le cadre de la fusion des réseaux opérationnels), AFPA, APEC, opérateurs privés, branches professionnelles... ; des dispositifs rénovés, permettant au demandeur d'emploi, après une évaluation de sa situation et de ses compétences, de perfectionner ses démarches, avec l'appui d'un référent qui aurait pour mission de l'accompagner dans la mise en oeuvre du plan personnalisé d'aide au retour à l'emploi qu'ils auraient élaboré en commun, en tenant compte de la situation du marché du travail sur le bassin d'emploi, la région, ou l'ensemble du territoire.

Cette volonté des partenaires sociaux, dans le cadre de l'accord du 11 janvier 2008, d'améliorer l'accompagnement des demandeurs d'emploi (art. 17) ne réalise aucune innovation marquante. L'ANI du 22 décembre 2006 (art. 1), retranscrit dans la convention d'assurance chômage du 18 janvier 2006, avaient déjà mis en place un diagnostic initial sur la situation du demandeur d'emploi et sa distance à l'emploi, permettant une différenciation des parcours et une adaptation des prestations proposées conformément au projet personnalisé d'accès à l'emploi (C. trav., art. R. 311-3-11 N° Lexbase : L5614HZX et R. 311-3-12 N° Lexbase : L5615HZY). Le demandeur d'emploi bénéficiait d'une première évaluation personnalisée et d'une information sur les perspectives d'évolution des métiers, en vue d'actions de reclassement immédiat, de la réalisation éventuelle d'un bilan de compétence, d'une action de validation des acquis de l'expérience, de la prescription d'une formation complémentaire dont l'intérêt pour son reclassement a été identifié directement, ou de la conclusion d'un contrat de professionnalisation (3).

C - Contrôle de la recherche d'emploi

Avec une formulation bavarde et confuse, les partenaires sociaux ont voulu (art. 18) inscrire chômeurs et service public de l'emploi dans un cadre de droits et devoirs réciproques. A cet effet, les partenaires sociaux ont souligné que "l'efficacité d'un dispositif cohérent et dynamique de prise en charge financière et d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi, requiert de ces derniers une démarche active de recherche d'emploi qui s'inscrit dans une logique de respect des droits et devoirs réciproques et conduit nécessairement à ce que soient clairement définies, dans le respect de la personne, les modalités de contrôle de l'effectivité de la recherche et la notion d'offre valable d'emploi". On admettra que cette formulation laisse dubitatif, tant elle reste vague.

On se souvient que la dernière réforme du contrôle de la recherche d'emploi date de 2005 (loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005, de programmation pour la cohésion sociale N° Lexbase : L6384G49 ; v., aussi, décret n° 2005-915 du 2 août 2005, relatif au suivi de la recherche d'emploi N° Lexbase : L1269HBM) (4). La loi de cohésion sociale a mis fin au monopole de l'Etat dans l'exercice de cette mission. Dorénavant, le contrôle de la recherche d'emploi est opéré par des agents publics relevant du ministre chargé de l'Emploi et de l'ANPE, ainsi que par des agents relevant du régime d'assurance chômage (Unédic, Assédic). Les décisions de réduction, de suspension à titre conservatoire ou de suppression du revenu de remplacement sont prises dans les cas mentionnés à l'article L. 351-17 du Code du travail (N° Lexbase : L8888G7C). Elles sont précédées d'une procédure contradictoire, dans laquelle le demandeur d'emploi a le droit d'être entendu, accompagné d'une personne de son choix. Le revenu de remplacement peut être supprimé ou réduit par le représentant de l'Etat, après consultation d'une commission où sont représentés l'Unédic et l'ANPE. Les Assédic peuvent également à titre conservatoire, suspendre le versement du revenu de remplacement ou en réduire le montant. Le dossier est, alors, transmis au représentant de l'Etat, qui se prononce sur le maintien de la décision de suspension ou de réduction après une éventuelle consultation d'une commission où sont représentés les Assédic et l'ANPE.

---

(1) P. Domergue, L'assurance chômage : un régime façonné par les partenaires sociaux, Mélanges J. Pélissier, Dalloz 2004, p. 213 ; M. Elbaum, Coût du chômage, dépenses passives, traitement social : quelles significations pour un redéploiement ?, Dr. soc. 1996, p. 452 ; IGAS, Rapport annuel, 1999, accessible sur le site internet du ministère de l'Emploi et des affaires sociales ; P. Kosonen, Activation, incitations au travail et workfare dans quatre pays scandinaves, Travail et emploi, février 1999, n° 79 ; Y. L'horty, Une nouvelle politique pour l'emploi ?, Dr. soc. 2004, p. 239 ; L. Epiard, Le retour des demandeurs d'emploi indemnisés sur le marché du travail : la voie des politiques d'incitation, Thèse Nantes, 20 décembre 2007, dir. J.-P. Chauchard ; Conseil de l'Emploi, des Revenus et de la Cohesion sociale (CERC), Aider au retour à l`emploi, Rapport n° 6, décembre 2005 ; Cour des comptes, Rapport public thématique, L'évolution de l'assurance chômage : de l'indemnisation à l'aide au retour à l'emploi, mars 2006.
(2) Conseil de l'Emploi, des Revenus et de la Cohésion sociale (CERC), Aider au retour à l'emploi, Rapport n° 6, décembre 2005 ; F. Lefresne et C. Tuchszirer, Les processus de mise en oeuvre de l'offre de formation Unedic dans le cadre du PARE (plan d'aide au retour à l'emploi), Rapport de l'IRES, mars 2004.
(3) Lire nos obs., Nouvelle convention d'assurance chômage (accord du 22 décembre 2005) : le changement dans la continuité, Lexbase Hebdo n° 198 du 19 janvier 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N3227AKQ) ; Actualité de l'assurance chômage : Convention d'assurance chômage et règlement annexé du 18 janvier 2006, Rapport de la Cour des comptes, Lexbase Hebdo n° 208 du 30 mars 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N6354AKK).
(4) J. Marimbert, Rapport au ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité sur le rapprochement des services de l'emploi, janvier 2004 ; v., également, nos obs., Loi de cohésion sociale : Chômage, Placement, Lexbase Hebdo n° 152 du 27 janvier 2005 - édition sociale ({"IOhtml_internalLink": {"_href": {"nodeid": 3165082, "corpus": "reviews"}, "_target": "_blank", "_class": "color-reviews", "_title": "[Textes] Fiche n\u00b0 4 : la r\u00e9forme du placement et du ch\u00f4mage", "_name": null, "_innerText": "N\u00b0\u00a0Lexbase\u00a0: N4390AB9"}}) ; Rapports de la Cour des comptes 2003, p. 40-41.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable