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N0211BUD
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par Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen
le 23 Octobre 2014
Le Conseil d'Etat continue de préciser les conditions d'application de l'article L. 600-5 (N° Lexbase : L1048HPI) dans sa rédaction antérieure à celle issue de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, relative au contentieux de l'urbanisme (N° Lexbase : L4499IXW). Cet article permet au juge administratif de ne prononcer, dans certains, cas, que l'annulation partielle des autorisations d'urbanisme qui lui sont déférées. En l'occurrence, un permis de lotir accordé à un syndicat intercommunal avait fait l'objet d'une annulation partielle liée à son champ d'application territorial. Une association locale de défense de l'environnement avait attaqué le permis devant le tribunal administratif. La cour administrative d'appel n'ayant prononcé qu'une annulation partielle de l'arrêté, l'association avait saisi le Conseil d'Etat d'un pourvoi tandis que le syndicat et la commune d'implantation avaient formé un pourvoi incident. L'arrêt du 27 novembre 2013 fait suite à une série récente d'arrêt en la matière. Sans reprendre la totalité de la jurisprudence antérieure relative à l'annulation partielle des autorisations d'urbanisme (I), il complète le régime de l'article L. 600-5 (II).
I - L'annulation partielle des autorisations d'urbanisme
Depuis la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement (N° Lexbase : L2466HKK), l'article L. 600-5 autorise le juge administratif à ne prononcer que des annulations partielles. Dans l'état du droit antérieur, en effet, l'illégalité d'une partie des dispositions du permis de construire emportait, en principe, l'annulation totale de l'autorisation (1). La jurisprudence n'avait admis que quelques exceptions liées à la divisibilité du projet. L'annulation partielle a ainsi été prononcée pour un permis de construire portant sur des corps de bâtiment distincts (2), ou lorsqu'elle portait sur les prescriptions financières du permis (3).
L'article L. 600-5, issu de la loi du 13 juillet 2006 a donc prévu que : "lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive". Cette formulation, dont on a souligné les lacunes dans notre précédente chronique, a été précisée par une jurisprudence désormais bien établie (4).
Un arrêt du 4 octobre 2013 confirme ainsi la jurisprudence "Fritot" (5), en indiquant "que, d'une part, lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement ayant une vocation fonctionnelle autonome auraient pu faire, en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer une annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux [...] d'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 600-5 [...] qu'en dehors de cette hypothèse, le juge administratif peut également procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet". A titre d'exemple, on relèvera que le lien fonctionnel existant entre une éolienne et son poste de livraison interdit l'annulation partielle du permis de construire (6).
Prenant en considération les lacunes de la rédaction du texte issue de la loi du 13 juillet 2006, l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, entrée en vigueur le 19 août 2013 a modifié la rédaction de l'article L. 600-5. Celui-ci dispose désormais que "le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation".
La divisibilité du projet n'est donc plus le seul critère permettant au juge de prononcer des annulations partielles, ce qui étend évidemment le champ d'application de l'article L. 600-5. L'arrêt du 27 novembre 2013 reprend donc partiellement la jurisprudence antérieure en relevant "qu'il résulte de ces dispositions que le juge administratif peut procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable d'un projet de construction ou d'aménagement et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet [...] le juge peut, le cas échéant, s'il l'estime nécessaire, assortir sa décision d'un délai pour que le pétitionnaire dépose une demande d'autorisation modificative afin de régulariser l'autorisation partiellement annulée". L'apport essentiel de l'arrêt réside toutefois dans la détermination de l'illégalité.
II - L'application de l'article L. 600-5 et l'illégalité externe
Jusqu'à présent, le Conseil d'Etat n'avait pas eu l'occasion de préciser la nature exacte de l'illégalité visée à l'article L. 600-5. La lettre du texte ne faisait aucune distinction entre illégalité externe et illégalité interne. Toutefois, les cas d'annulation partielle ne reposaient que sur des illégalités internes, ce qui n'a rien de surprenant. En effet, le principe même d'une telle annulation, qui ne vise qu'une partie du projet, suppose que celle-ci est matériellement contraire à des dispositions d'urbanisme. En revanche, une illégalité externe affecte, par nature, la totalité de l'acte et n'est donc pas liée à l'un des aspects matériels du projet. Elle n'est donc pas, a priori, susceptible d'emporter une annulation partielle.
L'arrêt du 27 novembre 2013 vient contredire cette première approche. Cette décision a, en effet, été rendue dans un contexte très particulier et relativement rare. Le permis de lotir avait été signé en 2007 par le maire de la commune qui a fusionné en 2012 avec la commune voisine. Or, le projet portant sur le territoire des deux communes aurait donc dû être signé par les deux maires. La cour administrative d'appel avait donc retenu ce motif pour en conclure que le maire était incompétent pour autoriser la partie du projet portant sur le territoire de la commune voisine et pour prononcer l'annulation de l'arrêté de lotir qu'en ce qu'il portait sur le territoire de cette dernière. La compétence de l'autorité signataire d'une décision s'appréciant à la date de signature de l'acte, la fusion ultérieure des deux communes était sans influence sur l'incompétence partielle du maire. Rien n'interdisait donc à la Cour de recourir à l'article L. 600-5, pourvu que les conditions jurisprudentielles fussent remplies.
Le Conseil d'Etat profite donc de l'occasion pour édicter une règle générale et préciser que "la circonstance qu'une autorisation d'urbanisme soit entachée d'une illégalité externe, notamment d'incompétence, ne fait pas obstacle à l'application des dispositions de l'article L. 600-5". La cour administrative d'appel était donc bien fondée à annuler l'arrêté en ce qu'il portait sur le territoire de la commune voisine. De surcroît, les conditions posées par la jurisprudence étaient respectées au motif "qu'il ressort par ailleurs des énonciations de l'arrêt attaqué qu'avant de prononcer l'annulation partielle du permis de lotir, la cour a relevé que l'illégalité invoquée affectait la partie identifiable du projet relative à l'aménagement d'une voie d'accès au lotissement et que cette irrégularité pouvait être régularisée". Il faut souligner le caractère assez exceptionnel de la conjonction entre l'illégalité externe de l'arrêté de lotir et les dispositions de fond applicables au territoire de la commune : par chance pour le pétitionnaire, celui-ci ne devait accueillir qu'une partie très limitée du projet, susceptible de faire l'objet d'une régularisation. Il en serait allé autrement si le lotissement avait été franchement à cheval sur les deux territoires, mais dans cette hypothèse, on peut penser que l'arrêté aurait été initialement signé par les deux exécutifs. Il faut d'ailleurs relever que dans les circonstances de l'espèce, du fait de la fusion des deux communes, la régularisation de l'incompétence partielle du maire sera réalisée par... le maire lui-même.
On relèvera, en guise de conclusion, qu'en l'absence de toute exclusion expresse de la part de la rédaction de l'article L. 600-5 issue de l'ordonnance du 18 juillet 2013, la solution retenue par l'arrêt du 27 novembre 2013 s'applique au nouveau régime de l'annulation partielle.
Le Code de l'urbanisme contient des dispositions bien connues qui ont pour objet de limiter le contentieux. Parmi elles, figure l'article R. 600-3 (N° Lexbase : L7751HZ4) qui limite à un an le délai de recours ouvert contre les autorisations d'urbanisme à compter de l'achèvement de la construction. L'arrêt du 6 décembre 2013 apporte des éléments utiles à la définition du régime de cet article. En l'occurrence, un maire avait délivré le 14 octobre 2003 un permis de construire concernant une maison d'habitation. Celle-ci avait fait l'objet d'un permis modificatif du 9 juillet 2007. A la demande d'un tiers, le tribunal administratif avait annulé les deux décisions, mais la cour administrative d'appel était revenue sur ces annulations. La requérante a donc saisi le Conseil d'Etat qui profite de l'occasion pour fixer le régime de l'article R. 600-3 à propos des constructions achevées avant le 1er octobre 2007. Il est nécessaire de rappeler les conditions d'ouverture des recours (I) avant de mesurer l'apport de l'arrêt au régime de l'article R. 600-3 (II).
I - La date d'achèvement des constructions et la recevabilité des recours
La recevabilité des recours des tiers contre les autorisations d'urbanisme est, au regard des délais, soumise à deux barrages successifs éventuels.
En premier lieu, la recevabilité est conditionnée par la date de départ du recours. Faisant disparaître la règle du double affichage, l'article R. 600-2 (N° Lexbase : L7750HZ3) dispose, depuis le 1er octobre 2007, que "le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15 (N° Lexbase : L7571HZG)". La jurisprudence a abondamment précisé le régime de cet article. Un recours introduit après l'expiration du délai d'affichage est tardif et donc irrecevable. Toutefois, le délai peut être interrompu par l'exercice d'un recours gracieux, notifié conformément à l'art. R. 600-1 (N° Lexbase : L7749HZZ) (7).
L'affichage est soumis à plusieurs contraintes particulières. Il doit notamment comporter les dispositions des articles R. 600-1 et R. 600-2 et doit, bien entendu, être visible depuis la voie publique. La tardiveté des recours est fréquemment invoquée, à tort ou à raison, par les pétitionnaires mais, devant les juges du fond, le doute profite souvent aux requérants. C'est le cas lorsque les bénéficiaires de l'autorisation n'ont pas pris les précautions nécessaires pour établir l'existence de la période continue d'affichage, par voie de constats d'huissier répétés le plus souvent, ou lorsqu'ils n'ont pas pris garde au maintien du caractère lisible des mentions de l'affichage pendant toute sa durée, circonstance qui est particulièrement fréquente. Il n'est donc pas rare que le délai de deux mois ne court pas, faute d'un affichage conforme aux dispositions réglementaires. L'affichage insuffisant n'est cependant pas synonyme d'absence de délai de recours, du fait de l'existence d'un second barrage pour les tiers.
En second lieu, en effet, et indépendamment du délai d'affichage, l'article R. 600-3, afin de garantir une sécurité juridique relative, a institué une limite au dépôt des actions introduites à compter du 1er octobre 2007. Il prévoit ainsi qu'"aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement. Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1 (N° Lexbase : L7701HZA)". Une telle disposition ne se suffit pas à elle-même et la référence à l'achèvement de la construction est évidemment source de contentieux.
L'article R. 462-1 dispose pour sa part que "la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire du permis de construire ou d'aménager ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou par l'architecte ou l'agréé en architecture, dans le cas où ils ont dirigé les travaux. / Elle est adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal au maire de la commune ou déposée contre décharge à la mairie. Lorsque la commune est dotée des équipements répondant aux normes fixées par l'arrêté du ministre chargé de l'urbanisme prévu à l'article R. 423-49 (N° Lexbase : L7531HZX), la déclaration peut être adressée par courrier électronique dans les conditions définies par cet article [...]". Cette rédaction est applicable aux constructions achevées à compter du 1er octobre 2007.
Le recours des tiers contre les permis de construire est donc limité par l'affichage et par l'achèvement des travaux. En principe, les deux délais n'ont pas vocation à se cumuler. Toutefois, aucune disposition du Code de l'urbanisme ne soumet la légalité de l'autorisation, et donc de la construction, à son affichage régulier lequel, bien qu'obligatoire en vertu de l'article R. 424-15 (N° Lexbase : L7571HZG), ne conditionne que le déclenchement du délai de recours. Le pétitionnaire peut ainsi, à ses risques et périls, afficher tardivement son permis, voire s'abstenir totalement. Dans le premier cas, on peut théoriquement envisager que le délai de deux mois disparaisse avant terme, couvert par le délai d'un an, même si on imagine mal le pétitionnaire afficher son permis aussi tardivement. Dans le second cas, l'expiration de l'année suivant l'achèvement le met définitivement à l'abri des recours des tiers. Toutefois, la difficulté du dispositif tient essentiellement à son application dans le temps.
II - L'application dans le temps de l'article R. 600-3
Le Conseil d'Etat précise, tout d'abord, le régime de l'article R. 600-3 lorsque l'achèvement des travaux et l'introduction de l'action sont postérieurs au 1er octobre 2007. En effet, l'arrêt relève "qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une autorisation de construire relative à des travaux achevés à compter du 1er octobre 2007 est contestée par une action introduite à compter de la même date, celle-ci n'est recevable que si elle a été formée dans un délai d'un an à compter de la réception par le maire de la commune de la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux". Dans ce cas, les difficultés particulières ne peuvent surgir que dans l'application de l'article R. 462-1, indépendamment de toute considération de date. C'est la raison pour laquelle le Conseil précise les conditions de mise en oeuvre de la présomption résultant de la procédure prévue à cet article : "une telle tardiveté ne peut être opposée à une demande d'annulation que si le bénéficiaire de l'autorisation produit devant le juge l'avis de réception de la déclaration prévue par les dispositions précitées de l'article R. 462-1 du Code de l'urbanisme [...] pour combattre la présomption qui résulte de la production par le bénéficiaire de cet avis de réception, le demandeur peut, par tous moyens, apporter devant le juge la preuve que les travaux ont été achevés à une date postérieure à celle de la réception de la déclaration". Le principe du mécanisme est donc relativement simple : la production de l'accusé de réception de la déclaration de travaux constitue une présomption simple quant à la date d'achèvement, présomption qui peut être combattue, de la part du tiers, par tous moyens. Le Conseil fixe ainsi la jurisprudence, confirmant quelques rares décisions des juges de première instance (8).
Ensuite, et en revanche, lorsque les travaux ont été achevés avant le 1er octobre 2007, le pétitionnaire ne peut se limiter à produire l'accusé de réception prévu par une procédure qui n'était pas encore applicable. Cette situation est moins confortable pour lui. Ne pouvant bénéficier de la présomption simple par la production de l'accusé de réception de la déclaration d'achèvement, il lui revient désormais d'établir la date de cet achèvement par tous moyens. L'arrêt précise "que lorsqu'une action introduite à compter du 1er octobre 2007 est dirigée contre une autorisation de construire relative à des travaux achevés avant le 1er octobre 2007, auxquels les dispositions de l'article R. 462-1 du code issues du décret du 5 janvier 2007 ne sont pas applicables, le bénéficiaire de l'autorisation, comme le requérant qui en demande l'annulation, peut, pour l'application de l'article R. 600-3, établir devant le juge la date d'achèvement des travaux par tous moyens". Les deux parties se retrouvent ainsi à égalité parfaite.
Dans la foulée, le Conseil annule donc l'arrêt d'appel, non pour le fond de la solution qu'elle a adoptée, mais parce qu'elle a fondé, à tort, cette solution sur l'article R. 462-1 qui n'était pas applicable. L'arrêt précise en effet "qu'en se fondant, pour l'application de l'article R. 600-3 du Code de l'urbanisme, sur les dispositions de l'article R. 462-1 du même code, dans leur rédaction issue du décret du 5 janvier 2007, pour juger que la preuve de la date d'achèvement des travaux litigieux pouvait être apportée par le bénéficiaire de l'autorisation par tous moyens, alors qu'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis et qu'il n'était pas contesté devant elle que la construction avait été achevée avant le 1er octobre 2007, la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit". Toutefois, recourant à une substitution de motifs, le juge de cassation relève que "le bénéficiaire de l'autorisation de construire pouvait, pour l'application de l'article R. 600-3, établir devant le juge la date d'achèvement des travaux par tous moyens", ce qui lui permet de confirmer le sens de la décision de la cour.
Enfin, et en l'espèce, le Conseil précise ce que recouvre l'expression "par tous moyens", éclairant ainsi les possibilités qui s'offrent au pétitionnaire. Celui-ci peut ainsi établir la date d'achèvement des travaux en démontrant que la construction était habitée à une date certaine. Cette preuve est apportée, en l'espèce, par la production de factures d'eau, d'électricité et de téléphone, ainsi que par la mention d'une date d'achèvement, en l'occurrence le 1er février 2006, sur la déclaration prévue à l'article 1406 du Code général des impôts (N° Lexbase : L0464IPU). Cette déclaration est souscrite, notamment, en cas de construction nouvelle ou en cas de changement de consistance ou d'affectation des propriétés bâties ou non bâties dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter des modifications intervenues.
D'une part, et sans qu'il y ait lieu de s'en étonner, la valeur probante des éléments apportés par le pétitionnaire relève de l'appréciation souveraine des juges du fond, le juge de cassation limitant son contrôle à la dénaturation. D'autre part, et cependant, il convient de relativiser l'énoncé de l'arrêt relatif aux éléments de preuve. En effet, la simple production de factures démontrant la mise en service de l'immeuble ne semble pas suffisante puisque le Conseil y adjoint expressément, comme un élément complémentaire qui semblerait indispensable, la production de la déclaration fiscale. Ceci laisse supposer que la seule production de factures serait insuffisante ce qui ne saurait étonner. On a vu, bien souvent, le Conseil d'Etat écarter le grief tiré de la dénaturation alors que les factures produites, prouvant les faits invoqués étaient établies par des personnes publiques ou que leur authenticité n'était aucunement mise en doute. De là à dire que le Conseil apprécie à sa guise ces éléments et n'hésite pas à les écarter lorsqu'il le juge nécessaire, il n'y a qu'un pas qu'on franchira sans hésiter. D'autant plus que le fait de s'appuyer sur une déclaration fiscale est franchement ironique. En effet, le contentieux fiscal démontre à lui seul le peu de crédit que le Conseil d'Etat apporte au contenu des déclarations des contribuables. En matière fiscale, elles pourraient donc être librement contestées par l'administration, alors qu'en dehors du domaine fiscal, leurs mentions, pourtant établies sous la seule responsabilité du contribuable, auraient une valeur probante. La géométrie du mécanisme est un peu trop variable pour qu'on lui apporte un véritable crédit.
Le Conseil confirme donc le caractère tardif du recours dirigé contre le permis de construire initial et rejette le pourvoi. En ce qui concerne le permis de construire modificatif, on relèvera, en conclusion, que le Conseil d'Etat confirme qu'une lettre de l'avocat de la commune, adressée après l'apparition d'une décision implicite de rejet à la suite d'un recours gracieux, ne constitue pas une décision de rejet de ce recours et ne peut, en tout état de cause réouvrir le délai de recours contentieux courant contre cette décision implicite.
L'arrêt du 6 décembre 2013 a été rendu dans le cadre d'une affaire ayant pour toile de fond un contentieux privé. Une ferme, donnée à bail par des propriétaires indivis, avait été partiellement détruite par un incendie. A cette occasion, un litige entre preneur et bailleurs a surgi et a donné lieu à un contentieux devant le tribunal paritaire des baux ruraux, les bailleurs s'opposant à la reconstruction de l'immeuble. Les locataires ont alors procédé à la reconstruction en l'absence de permis de construire, ce qui leur a valu une condamnation pénale à détruire l'immeuble. Enfin, le maire a accordé le permis demandé par les preneurs par un arrêté du 6 mars 2009. Saisi par les bailleurs, le tribunal administratif de Nancy a annulé ledit permis au motif qu'il avait été obtenu par des manoeuvres frauduleuses. La cour administrative d'appel ayant annulé le jugement de première instance, le Conseil a donc été saisi par les bailleurs. L'arrêt précise la notion de manoeuvre frauduleuse (I) et apporte quelques précisions de procédure (II).
I - Les manoeuvres frauduleuses et les demandes de permis de construire
Il est de jurisprudence constante que les autorisations administratives obtenues sur la base de manoeuvres frauduleuses de la part de leurs bénéficiaires sont entachées d'un vice rédhibitoire qui justifie leur annulation. Il n'existe pas de définition précise de ce type de comportement. Il est certain que la fraude diffère de la simple mauvaise foi et nécessite, pour être reconnue, des comportements précis et identifiés destinés à induire en erreur l'administration sur la qualité à déposer la demande ou sur les caractéristiques de son projet. Elle se distingue ainsi de la simple erreur telle que l'omission, par la pétitionnaire, du fait que l'immeuble concerné par le projet était soumis au régime de la copropriété (9). Des mentions erronées ne suffisent pas à caractériser une fraude (10). La fraude doit être le fait du pétitionnaire et n'est pas reconnue lorsque ce dernier a bénéficié du détournement de pouvoir entachant la suppression d'un emplacement réservé (11).
La fraude, qui doit être établie à la date de la décision, emporte la nullité de l'autorisation (12). Elle peut porter sur les conditions d'acquisition du terrain d'assiette du projet par une commune (13). Le pétitionnaire qui ne peut ignorer l'opposition des copropriétaires à la réalisation des travaux se rend coupable de fraude en produisant une attestation mensongère à l'appui de sa demande de permis (14). De même, une commune s'attribue une autorisation par fraude dès lors qu'elle ne peut ignorer que les travaux qu'elle envisage nécessitent l'accord des autres copropriétaires, accord qu'elle n'a pas demandé (15). Il faut également rappeler qu'un permis de construire obtenu par fraude ne peut créer de droits acquis et peut donc être retiré à tout moment (16).
En l'espèce, la fraude invoquée portait sur la qualité permettant au pétitionnaire de déposer une demande de permis. La rédaction de l'article R. 431-5 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7615HZ3) issue de la réforme de l'urbanisme de 2006 a supprimé l'obligation faite au pétitionnaire, lorsqu'il n'est pas propriétaire, de produire, à l'appui de sa demande, un titre l'autorisant à construire sur le terrain. Désormais, en effet, en application de l'article R. 423-1 (N° Lexbase : L7483HZ8), "les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique". L'article R. 431-5 précise que "la demande de permis de construire précise : a) L'identité du ou des demandeurs [..] La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis". Ainsi que le relève l'arrêt, l'attestation, qui est incluse dans le dossier de permis de construire, suffit à remplir la condition d'identité imposée par l'article R. 423-1. Le service instructeur se limite donc à contrôler la présence et la régularité purement externe de l'attestation mais ne procède à aucun contrôle de fond, l'objectif étant de réduire les formalités. L'administration ne peut donc imposer la production de justificatifs complémentaires à l'attestation prévue par le code (17).
La qualité du demandeur n'est susceptible de faire naître que deux types de contentieux. Le premier est un contentieux civil, les autorisations administratives n'étant toujours délivrées que sous réserve des droits des tiers. Les autorités administratives ne peuvent s'immiscer dans ces contentieux qui relèvent, bien entendu, des seules juridictions judiciaires (18).
Le second contentieux est assez rare et l'arrêt commenté en est une illustration intéressante puisqu'il reconnaît l'existence d'une fraude. Ainsi que le souligne le Conseil d'Etat, "dans le cas où, en attestant remplir les conditions définies à l'article R. 423-1, le pétitionnaire procède à une manoeuvre de nature à induire l'administration en erreur, le permis qui lui est délivré doit être regardé comme ayant été frauduleusement obtenu". La charge de la preuve repose évidemment sur le requérant qui doit faire état, non de la simple intention du demandeur, mais de faits objectifs, ce qui est assez délicat, notamment lorsque ces faits ne découlent pas des pièces du dossier (19).
En l'occurrence, les faits de l'espèce ne laissaient guère de doutes sur l'existence de la fraude. Le Conseil d'Etat, dans un premier temps, relève que le pétitionnaire ne pouvait se prévaloir d'aucun texte susceptible de l'autoriser à présenter une demande de permis de construire. D'une part, aucune disposition du Code rural relative aux baux ruraux n'accorde ce droit au preneur, ce qui, vu l'indépendance des législations, ne peut surprendre. D'autre part, le bail rural conclu entre les parties n'accordait pas non plus ce droit au preneur. Dans un second temps, le juge de cassation ne peut que constater que l'opposition manifeste de l'un des propriétaires indivis au dépôt d'une demande de permis de construire découlait des pièces du dossier. En effet, le litige intervenu entre les bailleurs et le preneur, porté devant le tribunal paritaire des baux ruraux, concernait précisément la reconstruction des bâtiments détruits par le sinistre. Le locataire ne pouvait donc soutenir sérieusement qu'il avait la qualité pour déposer une demande de permis, dès lors qu'il ne pouvait ignorer que l'un des propriétaires du terrain s'y opposait expressément. C'est ce que le Conseil d'Etat se contente de relever pour conclure à l'existence d'une fraude, l'attestation produite par le pétitionnaire étant manifestement mensongère, celle-ci devant "être regardée comme s'étant livrée à une manoeuvre de nature à induire l'administration en erreur". Le juge de cassation ne peut donc que confirmer le jugement de première instance annulant le permis de construire.
II - L'intérêt à agir et la notification des appels
L'arrêt du 6 décembre 2013 apporte également des précisions sur deux aspects procéduraux.
En premier lieu, l'intérêt à agir contre une autorisation d'urbanisme dépend exclusivement de la qualité de la personne en question et ne peut être apprécié en fonction de considérations subjectives. C'est ainsi que les éventuelles fautes commises par le requérant ne peuvent, en aucun cas, interférer avec l'appréciation de l'intérêt qui lui donne droit à agir. L'intérêt à agir du propriétaire ou du copropriétaire du terrain d'assiette du projet est reconnu depuis longtemps (20). Il est évident que cette qualité lui donne un intérêt légitime et personnel à agir contre une autorisation d'urbanisme portant sur ce terrain.
Il faut noter, sur ce point, que le nouvel article L. 600-1-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L4348IXC) a réduit le champ d'application de l'intérêt à agir. Le texte, issu de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, relative au contentieux de l'urbanisme ([LXB=]), dispose qu'"une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L1971HPP)". Selon le Gouvernement, cette disposition s'appliquerait aux contentieux en cours. Toutefois, et même si la présente espèce rentre dans ce nouveau champ d'application, il faut noter que le Conseil d'Etat n'a pas visé ce texte, ce qui laisse supposer qu'il estime qu'il ne serait applicable qu'aux litiges engagés à compter de sa date de publication.
En tout état de cause, le Conseil d'Etat rappelle que l'intérêt du requérant, qui découle de sa seule qualité de propriétaire du terrain, prévaut sur toute autre considération. En l'espèce, il relève qu'en jugeant que l'un des propriétaires indivis du terrain d'assiette du projet litigieux, "ne justifiait d'aucun intérêt lui donnant qualité pour contester le permis de construire délivré le 6 mars 2009, au motif qu'elle aurait méconnu les obligations imposées au bailleur par la législation des baux ruraux relative à la reconstruction des biens détruits, la cour a commis une erreur de droit". Une telle solution ne doit pas surprendre. D'une part, le comportement antérieur du demandeur ne modifie pas sa qualité intrinsèque. D'autre part, si un obstacle surgit dans l'exercice du recours contentieux, ce dernier, en application du principe d'indépendance des législations, ne peut s'apprécier qu'au regard des dispositions du Code de justice administrative. Dès lors, à supposer même que le propriétaire ait méconnu les dispositions applicables aux baux ruraux, cette seule circonstance ne peut emporter le moindre effet juridique dans le cadre du contentieux administratif. C'est donc sur ce fondement que le Conseil d'Etat annule l'arrêt d'appel.
En second lieu, le Conseil, décidant de statuer au fond, rappelle que l'obligation de notification des recours ne s'impose pas au pétitionnaire lorsque celui-ci fait appel d'un jugement de première instance ayant annulé l'autorisation d'urbanisme. Après avoir rappelé les dispositions de l'article R. 600-1, l'arrêt précise, en effet, "que ces dispositions n'imposent pas à l'auteur du permis ou à son bénéficiaire, ni d'ailleurs à aucune autre personne ayant qualité pour faire appel d'un jugement annulant en tout ou partie un permis de construire, de notifier l'appel dirigé contre un tel jugement". Cette solution se justifie par le fait, qu'en cas d'annulation, il n'existe plus d'acte administratif et que la notification imposée par l'article R. 600-1 vise les recours dirigés contre les autorisations. Le Conseil d'Etat réitère ainsi une solution classique (21) et écarte le moyen invoqué par le propriétaire.
(1) CE 1° et 5° s-s-r., 16 janvier 1970, n° 75776, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0907B84) ; CE 2° et 6° s-s-r., 20 novembre 1981, n° 22024, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5466AKN) ; CE 1° et 6° s-s-r., 9 juillet 2008, n° 284831, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6043D9P).
(2) CE 3° et 5° s-s-r., 2 février 1979, n° 05808, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1549B7I) ; CE 4° et 5° s-s-r., 18 février 2005, n° 261171, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7082DGE).
(3) CE, 13 novembre 1981, n° 16504, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5455AKA) ; CE 8° et 9° s-s-r., 8 octobre 1993, n° 61621, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0980ANM).
(4) CE 1° et 6° s-s-r., 23 février 2011, n° 325179, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6982GZM), T. 1068-1104-1200 ; CE 1° et 6° s-s-r., 1er mars 2013, n° 350306, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9297I8T).
(5) CE 1° et 6° s-s-r., 1er mars 2013, n° 350306, publié au recueil Lebon, préc..
(6) CE 1° et 6° s-s-r., 1er mars 2013, n° 350306, publié au recueil Lebon, préc. ; CE 1° et 6° s-s-r., 20 juin 2012, n° 344646, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9101IQ7).
(7) CE 1° s-s., 20 novembre 2009, n° 326236, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7334ENX).
(8) TA Clermont-Ferrand, 29 mars 2011, n° 1001206 ; TA Melun, 16 décembre 2010, n° 0708247/4.
(9) CE 4° et 1° s-s-r., 12 février 1988, n° 60341, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8670APS).
(10) CE 6° s-s., 21 novembre 2012, n° 350684, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2650IXG).
(11) CAA Bordeaux, 6ème ch., 1er février 2011, 10BX00938, inédit au recueil Lebon ([LXB=]).
(12) CE 4° et 1° s-s-r., 25 janvier 1993, n° 78242 (N° Lexbase : A8202AMQ) ; CE 5° et 3° s-s-r., 18 mai 1998, n° 168893, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7351AS3).
(13) CE 1° s-s., 25 juillet 2013, n° 359652, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1236KKY).
(14) TA Paris, 3 novembre 2011, n° 1003390.
(15) TA Nice, 16 octobre 2012, n° 0904349.
(16) CE 2° et 6° s-s-r., 10 octobre 1990, n° 86379, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6081AQB) ; CE 7° et 10° s-s-r., 23 juillet 1993, n° 129391, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0350ANB)
(17) CAA Lyon, 1ère ch., 18 décembre 2012, n° 12LY00657, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5170I3U).
(18) CE 9° et 10° s-s-r., 15 février 2012, n° 333631, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8522ICM).
(19) CAA Versailles, 2e ch., 7 févr. 2013, n° 11VE02922, inédit au recueil Lebon.
(20) CE 1° et 4° s-s-r., 29 mai 1985, n° 42978.
(21) CE , S., 26 juillet 1996, n° 180373, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0655APX) ; CE 9° et 10° s-s-r., 9 juillet 2003, n° 235325 et 235386, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2440C9A).
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