[Jurisprudence] L'application des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme aux plans de prévention des risques naturels ou du caractère attractif du Code de l'urbanisme (1ère partie)

Prévus par l'article L. 562-1 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L1711DKL), les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) sont cependant assimilés, depuis l'intervention de deux avis contentieux du Conseil d'Etat, à des documents et des dispositions d'urbanisme au sens des dispositions des articles R. 600-1 (N° Lexbase : L9484AM9) et L. 600-2 (N° Lexbase : L7651ACD) du Code de l'urbanisme. Par un arrêt du 31 août 2006, la cour administrative d'appel Bordeaux a poursuivi cette assimilation, tout en la précisant, en estimant que les plans de prévention des risques naturels prévisibles étaient des documents d'urbanisme "tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme". Cette solution, si elle s'inscrit logiquement dans la ligne de l'assimilation opérée par le Conseil d'Etat, n'en reste pas moins contestable au regard de la spécificité des plans de prévention des risques naturels prévisibles, et des servitudes qu'ils instituent, par rapport aux documents d'urbanisme "classiques". Première partie : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux se situe dans le prolongement des deux avis par lesquels le Conseil d'Etat a estimé que les plans de prévention des risques naturels constituaient des documents et des dispositions d'urbanisme bien que ceux-ci aient une portée bien plus large que ceux-là.

I. Par deux avis en date du 3 décembre 2001 (1) et du 12 juin 2002 (2), le Conseil d'Etat a estimé que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituaient des "documents d'urbanisme" et des "dispositions d'urbanisme"

1) La notion de document d'urbanisme

C'est par un avis du 7 janvier 1997 que le Conseil d'Etat a défini cette notion. Selon le Conseil, "l'expression document d'urbanisme' utilisée par les auteurs de l'article L. 600-3 [4] [...] doit être entendue comme désignant les documents élaborés à l'initiative d'une collectivité publique et ayant pour objet de déterminer les prévisions et règles touchant à l'affectation des sols, opposables aux personnes publiques ou privées". Ainsi, "il n'est pas tant tenu compte du but en vue duquel le document est institué que de sa portée quant aux décisions qui doivent être prises sur son fondement. Dès lors que le document détermine si une autorisation d'occuper le sol doit ou non être délivrée dans la zone qu'il définit, il est un document d'urbanisme quel que soit [...] le but qu'il poursuit : organisation de l'espace, protection ou prévention contre les dangers" (5). Par la suite, le Conseil d'Etat a reconnu le caractère de document d'urbanisme à des documents qui comportent un rapport et des plans et ont pour objet et pour effet de déterminer des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme (6).

2) La portée de ces avis

a. Par le premier avis du 3 décembre 2001, Le Conseil d'Etat a donc estimé que les dispositions de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme étaient applicables aux plans de prévention des risques naturels prévisibles. En effet, selon le Conseil, "les plans de prévention des risques naturels prévisibles, documents comportant une note de présentation et des plans graphiques établis par l'autorité administrative, ont pour objet et pour effet de délimiter des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes [...] ces contraintes s'imposent directement aux personnes publiques ainsi qu'aux personnes privées et peuvent notamment fonder l'octroi ou le refus d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol". Les dispositions de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme prévoyant une obligation de notification des recours dirigés contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation des sols à l'auteur de l'acte et éventuellement à son bénéficiaire, il incombe désormais à toute personne qui souhaite contester la légalité d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'une décision touchant à l'affectation des sols prise en application de ce plan, de notifier le recours exercé devant le juge administratif à l'auteur du plan ou de la décision. Cette contrainte est importante, d'une part, parce que la règle de notification prévue par les dispositions de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme n'a pas à être mentionnée sur l'acte attaqué et ne peut être régularisée après l'expiration du délai de quinze jours à compter du dépôt du recours, d'autre part, parce que cette règle issue du Code de l'urbanisme doit être connue du requérant qui attaque un acte pris en vertu d'un autre code.

Par cet avis, le Conseil d'Etat a, également, indiqué qu'un document d'urbanisme n'était pas nécessairement un document prévu par le Code de l'urbanisme. En effet, pour la première fois, le Conseil d'Etat a estimé qu'un document prévu par le Code de l'environnement pouvait être qualifié de document d'urbanisme. Ainsi, et contrairement à ce qu'avait préconisé le commissaire du Gouvernement, le Conseil d'Etat ne s'arrête pas à la nature du texte dans lequel est insérée la définition du document qu'il doit apprécier mais il s'attache uniquement au contenu et aux effets de ce document pour déterminer s'il s'agit ou non d'un document d'urbanisme.

b. Par le second avis du 12 juin 2002, après avoir rappelé que les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont "pour objet et pour effet de délimiter des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes s'imposant directement aux personnes publiques et aux personnes privées", le Conseil d'Etat a estimé que "le règlement de ces plans [...] comprend des prescriptions pouvant notamment fonder l'octroi ou le refus d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol" et qu'ainsi, "alors même que ces plans valent servitudes d'utilité publique lorsqu'ils sont approuvés en application des dispositions de l'article L. 562-4 précité du Code de l'environnement [N° Lexbase : L3016ANZ], les dispositions de leur règlement relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol, qu'elles soient ou non incorporées au plan local d'urbanisme, constituent des dispositions d'urbanisme au sens de l'article L. 600-2, et sont donc, dans cette mesure et sous réserve du respect des conditions fixées par l'article L. 600-2 précité, inopposables au pétitionnaire bénéficiaire de l'annulation d'un précédent refus de permis de construire".

Les dispositions de ce dernier article prévoient, en effet, que lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol a été annulé par le juge, l'autorité compétente pour statuer sur cette demande ne peut opposer un nouveau refus qui serait fondé sur des dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date de la décision annulée. Il s'agit ainsi de limiter l'instabilité des normes en matière d'aménagement et d'urbanisme et d'améliorer la sécurité juridique des titulaires d'autorisation. Contrairement à ce que pensait la doctrine, la stabilisation prévue par l'article L. 600-2 du Code de l'urbanisme concerne désormais les servitudes d'utilité publique appliquées au permis de construire lorsqu'elles ont été édictées entre la décision de refus illégale et la nouvelle décision faisant suite à la confirmation par le pétitionnaire (7).

Par cet avis, le Conseil d'Etat estime donc qu'un document d'urbanisme n'est pas nécessairement un document comportant des servitudes d'urbanisme. Autrement dit, un document qualifié de servitude d'utilité publique, et non de servitude d'urbanisme, peut fort bien être qualifié de document d'urbanisme. Par ailleurs, si la jurisprudence estimait jusqu'alors que, pour être opposables aux demandes d'autorisation individuelles d'occupation et d'utilisation du sol, les servitudes d'utilité publique devaient être préalablement annexées au plan local d'urbanisme (8), la solution rendue par le Conseil d'Etat dans son avis du 12 juin 2002 s'écarte de cette règle en cas d'annulation d'une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol puisque, dans un tel cas, les servitudes d'utilité publique sont inopposables aux demandeurs même si elles avaient bien été annexées au plan local d'urbanisme.

II. L'assimilation des plans de prévention des risques naturels à des documents d'urbanisme est contestable dans la mesure où l'objet des seconds est plus global que celui des premiers

1) Les documents d'urbanisme sont des documents à vocation générale qui concernent tous les aspects de l'aménagement

Rappelons à cet égard que le droit de l'urbanisme est défini comme "l'ensemble des normes qui gouvernent l'occupation de l'espace urbain [et] disent quelles formes d'activité immobilière sur un terrain donné sont interdites, limitées, encadrées" (9). Le droit de l'urbanisme est donc le droit commun de l'espace urbain. Par ailleurs, les documents d'urbanisme ont une dimension globalisante et qualitative, ce qui signifie que, sur un même territoire, les orientations et les servitudes qu'ils déterminent constituent l'expression d'une stratégie d'aménagement qui a vocation à synthétiser et concilier des intérêts et des objectifs a priori contradictoires (10).

Ainsi, dans les territoires auxquels ils s'appliquent, les documents d'urbanisme doivent prévenir non seulement les risques naturels prévisibles mais aussi les risques technologiques. En outre, ils doivent préserver les activités agricoles, protéger les espaces forestiers, les sites et les paysages et prévoir suffisamment d'espaces constructibles pour les activités économiques et d'intérêt général. Leur principale fonction est donc "d'arbitrer entre les différentes possibilités d'occuper ou d'utiliser le sol pour aboutir à un aménagement de l'espace équilibré" (11). Il s'agit donc de concevoir un projet urbain en déterminant plusieurs zonages ordinaires et spécifiques dont la combinaison est le reflet de la complexité d'aménagement des villes actuelles (12). Le zonage prévu par les documents d'urbanisme est donc complexe, multifonctionnel et multisectoriel.

2) Les plans de prévention des risques naturels traitent, en revanche, d'un aspect particulier et sectoriel de l'aménagement de l'espace

Comme leur nom l'indique, le seul objet des plans de prévention des risques naturels prévisibles est la prévention de tels risques, leur statut de servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols leur permettant de faire prévaloir cet impératif sur toute autre considération, notamment, lors de la délivrance des permis de construire. Du fait de leur caractère "monofonctionnel", les plans de prévention des risques naturels prévisibles n'ont pas vocation à se substituer au document de planification urbaine mais à le compléter en énonçant des prescriptions destinées à satisfaire un seul objectif.

C'est pourquoi le zonage réalisé dans le cadre de ces plans correspond, au regard des besoins d'aménagement de l'espace, à un découpage accessoire et de superposition, découpage ciblé et limité à la gestion des risques naturels. Ce zonage spécifique et binaire (zones exposées à des risques naturels d'un côté/zones non exposées à tels risques de l'autre) ne constitue donc pas une vision et un aménagement globaux de l'espace urbain. Le document unidimensionnel qu'est le plan de prévention des risques naturels prévisibles ne comprend donc aucune règle d'urbanisme au sens habituel de ce terme.

III. Les plans prévention des risques naturels prévisibles, bien que qualifiés de documents d'urbanisme, ne contiennent ni règles ni servitudes d'urbanisme

1) La distinction entre servitudes d'urbanisme et servitudes d'utilité publique

Alors que les servitudes d'urbanisme résultent du Code de l'urbanisme et sont en particulier régies par le principe de non-indemnisation posé à l'article L. 160-5 de ce code (N° Lexbase : L7364ACQ), les servitudes d'utilité publique affectent l'utilisation du sol (13) mais résultent de législations (monuments historiques, sites, littoral) et de codes (Code de l'environnement pour les plans de prévention des risques naturels) spécifiques. En outre et surtout, les servitudes d'utilité publique, contrairement aux servitudes d'urbanisme, ouvrent droit à indemnisation, sauf disposition législative spécifique, des dommages anormaux et spéciaux subis par les propriétaires des terrains concernés (14). La cour administrative d'appel de Nancy a ainsi eu l'occasion de juger que les servitudes instituées en application d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ne constituaient pas des servitudes d'urbanisme tout en estimant que ces servitudes, dans la mesure où elles poursuivaient, comme le plan dont elles étaient issues, un but de sécurité des populations face aux risques majeurs, répondaient ainsi à d'impérieuses considérations environnementales et de sécurité de sorte que le législateur devait être regardé comme ayant entendu exclure toute indemnisation (15). L'arrêt laisse cependant ouverte la possibilité d'une telle indemnisation lorsque la mise en oeuvre de cette servitude environnementale a apporté au propriétaire une charge spéciale et exorbitante des charges normales, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.

2) L'absence de règles d'urbanisme au sein des plans de prévention des risques naturels prévisibles

Les plans de prévention des risques naturels prévisibles, quand bien même ils sont qualifiés de documents d'urbanisme, ne semblent pas contenir de règles d'urbanisme à proprement parler mais seulement des "contraintes susceptibles d'affecter l'utilisation de l'espace" (16). Autrement dit, s'ils sont des documents d'urbanisme au sens des dispositions des articles R. 600-1 et L. 600-2 du Code de l'urbanisme, les plans de prévention des risques naturels prévisibles ne comportent pas pour autant de règles d'urbanisme. Il semble donc que l'assimilation effectuée par la jurisprudence soit limitée et circonscrite à l'application de certaines règles de procédure instituées par le Code de l'urbanisme. En bref, d'un point de vue strictement juridique et normatif, les plans de prévention des risques naturels prévisibles contiennent des règles distinctes de celles du droit de l'urbanisme, dont la vocation est moins large et qui appartiennent à la catégorie des servitudes administratives affectant l'utilisation des sols mais non instituées par le Code de l'urbanisme.

Sur la deuxième partie de cet article "l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux, en assimilant les plans de prévention des risques naturels prévisibles à des plans locaux d'urbanisme, s'inscrit dans la logique très contestable des avis rendus par le Conseil d'Etat tout en laissant ouverte la question de la qualification des servitudes instituées en application de ces plans", voir (N° Lexbase : N4114ALX).

Frédéric Dieu
Commissaire du Gouvernement près le Tribunal administratif de Nice (1ère ch.)

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(1) CE Avis 3 décembre 2001, n° 236910, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et a. (N° Lexbase : A7503AX8) : BJDU 1/2002, p. 54 conclusions contraires Fombeur ; AJDA 2002 p. 177 note Jacquot, RDI 2002 p. 36 observations Durry ; RFDA 2002 p. 982 note Chauvin.
(2) CE Avis 12 juin 2002, n° 244634, Préfet de la Charente-Maritime (N° Lexbase : A9288AYN) : BJDU 3/2002 p. 220 conclusions Boissard ; AJDA 2002 p. 1080 note Lebreton ; Dalloz 2002 IR 2779, Construction-Urbanisme 2002 n° 10 comm. n° 251 observations Benoît-Cattin ; RDI 2002 p. 427 observations Derepas ; Environnement 2002 n° 8-9 p. 17 note Trouilly ; CE 7 juillet 2000, n° 200949, Secrétaire d'Etat au logement (N° Lexbase : A9439AGP) : BJDU 4/2000 p. 266, conclusions Touvet.
(3) CE Avis 17 janvier 1997, n° 183072, Association de défense du site de l'environnement de Galluis (N° Lexbase : A8251ADX), au Recueil p. 22, BJDU 1/1997 p. 97 conclusions Bonichot.
(4) Article désormais transféré à l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme.
(5) J.-C. Bonichot, observations sous CE Avis 12 juin 2002 précité.
(6) CE 7 juillet 2000, Secrétaire d'Etat au logement précité, BJDU 4/2000 p. 266 conclusions Touvet.
(7) Cf. Patrick Hocreitère, L'annulation du refus illégal du permis de construire, DA mars 1994 p. 1 : "La stabilisation de l'article L. 600-2 [...] ne concerna pas les servitudes d'utilité publique qui peuvent être appliquées au permis de construire même si elles ont été édictées entre la décision de refus illégale et la nouvelle décision faisant suite à la confirmation par le pétitionnaire".
(8) Sous peine, dans le cas contraire, d'être inopposables aux demandeurs d'autorisations d'utilisation ou d'occupation du sol : CE 8 février 1985, Association Etoile sportive du Blanc-Mesnil, DA 1985 n° 173.
(9) J.-B. Auby et H. Périnet-Marquet, Droit de l'urbanisme et de la construction, Domat Montchrestien, 3ème édition, n° 353, p. 122.
(10) Cf. à cet égard : N. Lusson-Lerousseau, La divisibilité des documents d'urbanisme, AFDUH 3/1999 p. 100.
(11) H. Jacquot, note sous CE Avis 3 décembre 2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et a., AJDA 2002 p. 179.
(12) Selon J.-B. Auby et H. Périnet-Marquet, "les documents d'urbanisme [...] donnent à la règle une formulation spatiale, c'est-à-dire que les règles qu'ils fixent sont modulées, différenciées en fonction des zones à qui on veut donner des affectations différentes ou dont on veut influencer l'évolution différemment", Droit de l'urbanisme et de la construction, n° 488, p. 184.
(13) Ce sont en effet des limitations administratives à l'exercice du droit de propriété et à l'usage des sols.
(14) CE 14 mars 1986, n° 40310, Commune de Gap-Rommette (N° Lexbase : A4681AMC), au Recueil p. 74.
(15) CAA Nancy 10 avril 2003, n° 97NC02711, Société Le Nid (N° Lexbase : A7430B93) : RDI 2003 p. 248 note Y. J. ; AJDA 2003 p. 1619 note Cassin.
(16) S. Traoré, La nature juridique des plans de prévention, AJDA 2003 p. 2185.

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