[Textes] Loi "Rebsamen" : dispositions portant sur le volet "Emploi-insertion professionnelle" (art. 34 à 60)

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015, relative au dialogue social et à l'emploi (N° Lexbase : L2618KG3) (1), traite de sujets très disparates et très variés : représentation universelle des salariés des très petites entreprises (art. 1 à 3), parcours professionnels des élus et des titulaires d'un mandat syndical (art. 4 à 12), instances représentatives du personnel (art. 13 à 17), dialogue social plus stratégique dans les entreprises (art. 18 à 22), dialogue social interprofessionnel (art. 23 à 33), intermittents du spectacle (art. 34 à 37), emploi (art. 38 et 46), formation professionnelle (art. 39, 40 et 41), insertion professionnelle et lutte contre le chômage (art. 42 à 60).
Dans un contexte de forte émulation réformiste (R. Badinter et A. Lyon-Caen, Le travail et la loi, juin 2015 ; le rapport de l'Institut Montaigne rendu en février 2015 ; le rapport de Terra Nova, Réformer le droit du travail par G. Cette et J. Barthélémy, rendu le 3 septembre 2015 ; J.-D. Combrexelle, Rapport Premier Ministre, septembre 2015 (2)), la loi "Rebsamen" paraît très technique et tout à fait en retrait : sanctuarisation du régime des intermittents du spectacle, au titre du volet chômage ; redéfinition des missions de l'AFPA, au titre du volet formation ; création d'une prime d'activité, à compter du 1er janvier 2016, en remplacement du "RSA activité" et de la prime pour l'emploi.
I - Volet "Emploi-chômage" de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015

Ce volet de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 ne comprend que deux dispositifs : l'un, relatif au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle ; l'autre, à l'AFPA.

A - Régime des intermittents du spectacle

L'objectif poursuivi par le législateur était de trouver une solution pérenne aux crises récurrentes dans le spectacle vivant, et de conférer une base législative au régime particulier d'indemnisation au titre de l'assurance chômage des intermittents du spectacle.

1 - Règles spécifiques d'indemnisation du chômage des artistes et techniciens intermittents du spectacle

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 34 ; C. trav., art. L. 5424-22-I N° Lexbase : L5450KGX) (3) reconnaît l'existence de règles spécifiques d'indemnisation du chômage des artistes et techniciens intermittents du spectacle, annexées au règlement général joint à la convention d'assurance chômage. Le législateur (C. trav., art. L. 5424-22-II) autorise, sous conditions, les partenaires sociaux représentatifs dans l'ensemble des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel et du spectacle à définir ces règles.

Les organisations professionnelles d'employeurs et les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel doivent leur transmettre en temps utile un document de cadrage qui comprend notamment : les objectifs de la négociation (trajectoire financière et respect de principes applicables à l'ensemble des bénéficiaires du régime d'assurance chômage) ; le délai dans lequel cette négociation doit aboutir.

La solution retenue par législateur n'est pas à l'abri de critiques, certaines formulées par le législateur lui-même :

- crainte de voir se multiplier à l'avenir des revendications similaires, de la part, par exemple, des professions bénéficiant actuellement de l'une des onze annexes au régime général d'indemnisation chômage (par ex., VRP, aux journalistes, aux personnels navigants de l'aviation civile,..., couverts par l'Annexe I) (4) ;

- risque de contentieux lié à la délégation de compétence prévue pour définir les règles des annexes 8 et 10, qui pourrait aboutir à fragiliser tout l'édifice juridique de l'indemnisation chômage (5).

2 - Comité d'expertise

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 34 ; C. trav., art. L. 5424-23-I N° Lexbase : L5451KGY) (6) institue un comité d'expertise sur les règles spécifiques applicables en matière d'indemnisation des artistes et techniciens intermittents du spectacle. Ce comité est composé des services de l'Etat, de Pôle Emploi, de l'UNEDIC, ainsi que de personnalités qualifiées. Les différents membres du comité seront désignés par : l'Etat ; les organisations professionnelles d'employeurs et les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel ; les organisations d'employeurs et de salariés représentatives de l'ensemble des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle.

Les partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel, tout comme ceux représentatifs uniquement dans les professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle, pourront demander au comité son avis sur les propositions qui sont faites pendant la négociation (C. trav., art. L. 5424-23-II). Lorsque les partenaires sociaux de l'ensemble des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle ont conclu un accord, le comité rend un avis sur le respect par celui-ci de la trajectoire financière figurant dans le document de cadrage, dans un délai fixé par le décret (C. trav., art. L. 5424-23-III).

Le comité d'expertise s'inspire de l'expérience mis en place, au titre de la mission de concertation (H. Archambault, J.-D. Combrexelle, J.-P. Gille, Bâtir un cadre stabilisé et sécurisé pour les intermittents du spectacle, Rapport au Premier ministre, janvier 2015, préc.) et en constitue, en quelque sorte, le prolongement.

3 - Contrats à durée déterminée d'usage

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 34-II) (7) prévoit qu'avant le 31 janvier 2016, les organisations représentatives d'employeurs et de salariés des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle réexaminent les listes des emplois pouvant être pourvus par la conclusion de contrats à durée déterminée d'usage, afin de vérifier qu'il est bien d'usage constant de ne pas recourir au contrat de travail à durée indéterminée pour ces emplois en raison de la nature de l'activité exercée et de leur caractère par nature temporaire. En l'absence d'établissement de nouvelles listes à cette date, celles-ci peuvent être fixées par arrêté conjoint des ministres en charge du Travail et de la Culture.

4 - Cumul pension de retraite et activité professionnelle

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 35 ; CSS, art. L. 161-22 N° Lexbase : L5748KGY) exclut les artistes du spectacle bénéficiant d'un CDI de droit commun de la possibilité de cumuler une pension de retraite de base légalement obligatoire et une activité professionnelle. Selon les travaux parlementaires, les artistes du spectacle et les mannequins bénéficient d'un "effet d'aubaine" générant un coût social pour les collectivités publiques (qui subventionnent ces activités) ; la législation actuelle empêcherait, en outre, le renouvellement naturel des musiciens et l'intégration des plus jeunes professionnels. Mais le débat est ouvert, et les conclusions non convergentes (8).

5 - Organisme collecteur paritaire pour les contributions des entreprises employant des intermittents du spectacle, des artistes-auteurs et des pigistes

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 36 ; C. trav., art. L. 6523-1 N° Lexbase : L5749KGZ) avait donné compétence exclusive à un organisme collecteur paritaire agréé au niveau national pour percevoir les contributions au financement de la formation professionnelle des entreprises employant des intermittents du spectacle, des artistes-auteurs et des pigistes, dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Jusqu'à présent, le législateur (C. trav., art. L. 6523-1) a prévu que dans chacun des départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, les contributions des employeurs à la formation professionnelle ne pouvaient être collectées que par des organismes agréés à compétence interprofessionnelle, afin de faire primer la logique territoriale sur la logique professionnelle. La loi du 17 août 2015 vise, au contraire, à exclure de l'application de l'article L. 6523-1 du Code du travail, les secteurs qui emploient des artistes et techniciens du spectacle, des auteurs et des pigistes.

Le législateur a donc renvoyé à un arrêté du ministre du Travail le soin de fixer la liste des secteurs concernés par cette dérogation de plein droit. Pour toutes les professions ainsi mentionnées, un seul OPCA sera compétent sur l'ensemble du territoire national.

6 - Jeune travailleur âgé de moins de seize ans employé par un entrepreneur de spectacle

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 37 ; C. trav., art. L. 3164-2 N° Lexbase : L5750KG3) (9) assouplit la règle du repos hebdomadaire pour les jeunes salariés âgés de moins de seize ans qui poursuivent leur scolarité et qui sont employés par des entrepreneurs du spectacle.

En l'état actuel du droit positif (C. trav., art. L. 3164-2), les jeunes travailleurs ont droit à deux jours de repos consécutifs par semaine. Lorsque les caractéristiques particulières de l'activité le justifient, une convention ou un accord collectif de travail étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement peut réduire la durée du repos hebdomadaire.

La loi du 17 août 2015 prévoit, en outre, qu'une convention ou un accord collectif de travail étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement peut définir les conditions dans lesquelles il peut être dérogé aux deux jours de repos hebdomadaires pour les jeunes travailleurs de moins de seize ans employés par un entrepreneur du spectacle si trois conditions cumulatives sont remplies : les salariés bénéficient d'une période minimale de repos de trente-six heures consécutives ; leur participation à une répétition ou à un spectacle est de nature à contribuer à leur développement ; leur santé est préservée. A défaut d'accord et si ces trois conditions sont remplies, l'inspecteur du travail peut accorder cette dérogation, après avis de la commission des enfants du spectacle (seule compétente pour autoriser le travail des enfants de moins de seize ans dans les entreprises de spectacles, de cinéma, de radiophonie, de télévision ou d'enregistrements sonores, ou encore dans l'activité de mannequin).

B - Formation professionnelle

La loi n° 2015-994 du 17 août 2015 (art. 39 ; C. trav., art. L. 5315-1 N° Lexbase : L5452KGZ) (10) précise les missions de service public exercées par l'AFPA et habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour transformer l'AFPA en établissement public industriel et commercial.

Le législateur a, notamment, complété la définition des missions de service public de l'emploi de l'AFPA : élargie à "l'égal accès des femmes et des hommes à la formation professionnelle et à la promotion de la mixité des métiers" et à la qualification des personnes les plus éloignées de l'emploi.

Le législateur a également mis en place une habilitation à légiférer par ordonnance (loi n° 2015-994 du 17 août 2015, art. 39-II). Dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, l'habilitation autorise le Gouvernement à transformer l'AFPA en établissement public à caractère industriel et commercial, à définir les modalités de dévolution à l'AFPA des actifs immobiliers aujourd'hui mis à la disposition de l'AFPA par l'Etat et à préciser les conditions de transfert des biens, droits et obligations de l'AFPA vers ce nouvel établissement.

Ce projet n'est pas consensuel, car certains sénateurs, par exemple, ont exprimé la crainte de potentiels risques juridiques soulevés par la transformation de l'AFPA en établissement public à caractère industriel et commercial, notamment parce que les implications financières de cette transformation ainsi que le futur statut du personnel de l'AFPA étaient inconnus à ce jour.

II - Retour à l'emploi et lutte contre l'exclusion sociale

Le législateur a engagé deux réformes des dispositifs de soutien financier aux revenus d'activité des travailleurs modestes : la première, le compte personnel d'activité, est programmatique (et non opérationnelle) ; la seconde, au contraire, est opérationnelle (1er janvier 2016) : il s'agit de la prime d'activité.

A - Compte personnel d'activité

Le compte personnel d'activité rassemble, dès son entrée sur le marché du travail et tout au long de sa vie professionnelle, indépendamment de son statut, les droits sociaux personnels utiles pour sécuriser son parcours professionnel (loi n° 2015-994 du 17 août 2015, art. 38) (11). Le législateur a mis en place une méthode et un calendrier impliquant les partenaires sociaux afin de définir le périmètre et les modalités de mise en oeuvre du compte :

- création, au 1er janvier 2017, d'un compte personnel d'activité ;

- d'ici au 1er décembre 2015, lancement d'une concertation avec les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel. Cette concertation pourra donner lieu à l'ouverture d'une négociation portant sur la mise en oeuvre du compte personnel d'activité.

- avant le 1er juillet 2016, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur les modalités possibles de cette mise en oeuvre.

La ligne directrice générale est connue : mettre en place un mécanisme attaché non au statut (salarié, indépendant, demandeur d'emploi, etc.) mais à la personne elle-même, tout au long de sa présence sur le marché du travail ; diminuer les inégalités et limiter la durée et les effets sur l'employabilité des transitions professionnelles. Ce compte personnel d'activité reprend le schéma de "sécurité sociale professionnelle" (Rapport Cahuc-Kramarz, 2004) (12).

Il existe déjà d'autres mécanismes reposant sur le principe d'une indexation à la personne et non à son statut : le compte personnel de formation et le compte personnel de prévention de la pénibilité. Le compte personnel d'activité aurait vocation à intégrer ces dispositifs, et d'autres aussi.

B - Prime d'activité

A compter du 1er janvier 2016, sera mis en place une prime d'activité (loi n° 2015-994 du 17 août 2015, art. 57 à 59, art. 60) (13).

La prime d'activité est destinée à remplacer deux dispositifs antérieurs, la prime pour l'emploi (PPE) et le RSA. La PPE avait pour objectif d'inciter au retour et au maintien dans l'emploi les personnes tirant des revenus modestes de leur activité professionnelle. Le bénéfice de la PPE est soumis à une condition de revenus, appréciée au niveau du foyer fiscal (en 2014, revenus d'activité compris entre 3 743 euros et un plafond dépendant de sa situation familiale) (14). Si le dispositif est particulièrement simple, ses effets restent limités, en termes d'emploi. L'incitation à l'activité est limitée en raison du décalage systématique entre le moment où les revenus sont déclarés et celui où la prime est perçue.

L'autre critique tient au nombre de bénéficiaires (en 2012, six millions de bénéficiaires) et au montant mensuel moyen (trente-huit euros). En d'autres termes, la PPE bénéficie donc à un nombre relativement élevé de foyers fiscaux, mais pour des montants souvent faibles. La PPE ne remplit donc qu'imparfaitement son rôle d'incitation au retour et au maintien dans l'emploi. C'est pourquoi la prime pour l'emploi a été supprimée à compter de l'imposition des revenus de 2015 par la loi de finances pour 2015 (loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 N° Lexbase : L2844I7H, art. 28 ; CGI, art. 200 sexies N° Lexbase : L3982I3U et 200-0 A N° Lexbase : L3955I7M ; CASF, art. L 262-23 N° Lexbase : L0795ICG ; loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 N° Lexbase : L1118ATL) (15).

En juin 2014, le RSA était versé à 2 364 000 foyers (1 578 000 pour le RSA "socle" et 533 000 pour le RSA "activité"). Le montant moyen perçu par foyer s'élevant à 196 euros par mois en 2014. Le RSA a été critiqué pour plusieurs motifs : les démarches nécessaires pour obtenir la prestation sont complexes (not., l'ensemble des ressources du foyer bénéficiaire doit faire l'objet d'une déclaration trimestrielle) ; son caractère stigmatisant (expliquant en partie le faible taux de recours au RSA "activité", généralement estimé à 32 %).

En réponse aux critiques, de nombreux travaux avaient évoqué des pistes de réflexion, dont celle, avancée par le rapport de Ch. Sirugue (16), d'une "prime d'activité". Les grandes lignes de cette proposition ont été adoptées par le législateur (loi du 17 août 2015). Le rapport "Sirugue" proposait une prime individualisée, ouverte à tous les travailleurs à partir de 18 ans et dont les revenus sont compris entre 0 et 1,2 SMIC. Maximale à 0,7 SMIC, cette prime d'activité repose sur une éligibilité qui tient compte des revenus collectifs, pour des motifs de justice sociale. Elle est versée mensuellement sur le fondement des éléments déclarés trimestriellement par le bénéficiaire.

- Conditions

Les conditions sont définies aux articles L. 842-1 à 7 (N° Lexbase : L5795KGQ) du Code de la Sécurité sociale :

- la prime d'activité doit être versée dès le premier euro de revenus professionnels aux travailleurs salariés et indépendants. Elle diffère en cela de la PPE, qui n'est ouverte qu'à partir de 0,3 Smic, mais pas du RSA "activité" ;

- la prime d'activité est ouverte aux personnes âgées de 18 ans et plus. Il s'agit là d'un assouplissement par rapport aux règles d'attribution du RSA, qui n'était ouvert qu'à partir de l'âge de 25 ans (à l'exception du RSA "jeunes" et des situations où le demandeur assumait la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître) ;

- enfin, des conditions de nationalité et de résidence quasiment identiques à celles applicables pour le bénéfice du RSA (art. L. 842-2, 2° N° Lexbase : L5801KGX).

- Calcul

Tout comme le RSA "activité", la prime d'activité demeure un dispositif largement "familialisé", alors que le rapport "Sirugue" (préc.) avait proposé une stricte individualisation. Le calcul de la base ressource de la prime d'activité ne prend pas en compte l'ensemble des ressources du bénéficiaire mais simplement un nombre limité d'entre elles (CSS, art. L. 842-4 N° Lexbase : L5799KGU).

La prime d'activité est calculée, pour chaque foyer, en prenant en compte trois éléments : un montant forfaitaire (dont le niveau varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge) ; une fraction des revenus professionnels des membres du foyer ; les autres ressources du foyer (CSS, art. L. 842-3 N° Lexbase : L5800KGW ; pour les travailleurs indépendants, art. L. 842-6 N° Lexbase : L5489KGE) (17).

- Régime

Le législateur a également fixé le régime de la prime, au regard de son attribution, service et financement de la prestation (CSS, art. L. 843-1 N° Lexbase : L5798KGT à L. 843-6) ; des droits du bénéficiaire à un accompagnement (CSS, art. L. 844-1 N° Lexbase : L5496KGN) ; enfin, du contrôle, recours et récupération et de la lutte contre la fraude (CSS, art. L. 845-1 N° Lexbase : L5497KGP à L. 845-6). Le montant forfaitaire, la fraction des revenus professionnels des membres du foyer, les modalités de calcul et le montant maximal de la bonification seront fixés par décret (CSS, art. L. 847-1 N° Lexbase : L5506KGZ).

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(1) Travaux parlementaires : Ch. Sirugue, Rapport Assemblée nationale n° 2792, 21 mai 2015 ; J.-P. Gille, Avis Assemblée Nationale n° 2770, 18 mai 2015 (intermittents du spectacle) ; D. Lefebvre, Avis Assemblée nationale n° 2773, 19 mai 2015 (prime d'activité) ; S. Mazetier, Rapport d'information Assemblée nationale n° 2774, 19 mai 2015 (égalité homme/femme) ; C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015 ; Avis n° 493, Sénat (2014-2015) ; A. de Montgolfier, Avis Sénat n° 490, 9 juin 2015 (prime d'activité) ; C. Procaccia, Rapport Sénat n° 575 et Ch. Sirugue, Rapport Assemblée nationale n° 2918, 30 juin 2015 ; Ch. Sirugue, Rapport Assemblée Nationale n° 2932, 1er juillet 2015 ; C. Procaccia, Rapport Sénat n° 633 (2014-2015), 15 juillet 2015 ; Ch. Sirugue, Rapport Assemblée nationale n° 3002, 22 juil. 2015.
(2) Le Rapport J.-D. Combrexelle préconise d'inscrire dans la Constitution les principes de la négociation collective ; de réduire la loi aux règles d'ordre public social (durée maximale hebdomadaire du travail ou salaire minimum). Voir L. de Comarmon, Droit du travail : les pistes-chocs du rapport Combrexelle, Les Echos, mardi 8 septembre 2015. Le Rapport Terra Nova plaide pour une inversion totale des normes, qui ferait de l'accord collectif, reconnu comme source constitutionnelle du droit du travail, la norme de droit commun de fixation des règles générales des relations de travail. Seules les règles relatives à la dignité et aux droits fondamentaux des salariés (harcèlement, égalité professionnelle) et à la protection de leur santé relèveraient du domaine de la loi. Mais en contrepartie, le rapport Terra Nova propose de généraliser le principe de l'accord majoritaire.
(3) J.-P. Gille, Avis Assemblée nationale n° 2770, 18 mai 2015, préc., p. 43.
(4) C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015, préc., p. 168-169.
(5) C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015, préc., p. 169, qui relève, dans un premier temps, que la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 ne définit pas clairement l'identité des partenaires sociaux représentatifs dans l'ensemble des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel et du spectacle en charge de négocier l'accord subsidiaire ; dans un deuxième temps, que le texte ne précise pas le régime juridique de l'accord subsidiaire ; dans un dernier temps, que le texte est muet sur l'autorité chargée d'examiner le respect par l'accord du document de cadrage. Au final, "les risques encourus par la réglementation d'assurance chômage du fait de ces incertitudes juridiques entourant la négociation subsidiaire sont en revanche élevés".
(6) J.-P. Gille, Avis Assemblée nationale n° 2770, 18 mai 2015, préc., p. 24.
(7) Ibid., p.25.
(8) C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015, préc., p. 172, exprimant une opinion opposée : il n'existe pas d'éléments chiffrés permettant d'apprécier les enjeux du cumul emploi-retraite dont bénéficient les artistes embauchés en CDI ; il n'est pas certain que cette mesure entraînerait par elle-même un renouvellement générationnel au sein des orchestres.
(9) C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015, préc., p. 175.
(10) Ch. Sirugue, Rapport Assemblée nationale n° 2932, 1er juillet 2015, préc., p. 88.
(11) Ch. Sirugue, Rapport Assemblée nationale n° 2932, 1er juil. 2015, préc., p. 87-88 ; C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015, préc., p. 177-179.
(12) P. Cahuc et F. Kramarz, De la précarité à la mobilité : vers une Sécurité sociale professionnelle, Rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'emploi, du travail et des relations sociales, décembre 2004.
(13) D. Lefebvre, Avis Assemblée nationale n° 2773, 19 mai 2015, préc. ; C. Procaccia, Rapport Sénat n° 501 (2014-2015), 10 juin 2015, préc., p. 209.
(14) 16 251 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, 32 498 euros pour les personnes soumises à imposition commune ; ces plafonds sont augmentés de 4 490 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial (2 245 euros en cas de garde alternée).
(15) A. de Mongolfier, Rapport Sénat, 10 décembre 2014, Tome I, Rapport, p. 195 ; V. Rabault, Rapport Assemblée nationale n° 2408, 26 novembre 2014 p. 204 ; nos obs., Travail, Emploi, charges sociales : les points essentiels de la loi de finances 2015 et de la seconde loi de finances rectificative pour 2014, Lexbase Hebdo n° 597 du 15 janvier 2015 - édition sociale (N° Lexbase : N5460BUR).
(16) Ch. Sirugue, Réforme des dispositifs de soutien aux revenus d'activité modestes, Rapport au Premier Ministre, juil. 2013.
(17) La formule de calcul est la suivante : Prime d'activité du ménage = [constante familiale - ressources du ménage] + [62 % des revenus d'activité du ménage + bonus individuel]. La constante familiale correspond au point de sortie du RSA "socle" et les ressources du ménage correspondraient à l'ensemble des ressources prises en compte pour le calcul de la prime, plus larges que les seuls revenus professionnels.

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