[Chronique] Chronique de droit de la responsabilité administrative - Juin 2015

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, la chronique d'actualité de droit de la responsabilité administrative rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique traitera, tout d'abord, d'un arrêt rendu le 13 avril 2015 par lequel le Tribunal des conflits indique que l'action en responsabilité contre une personne privée qui a causé des dommages au domaine public relève de la compétence du juge judiciaire (T. confl., 13 avril 2015, n° 3993). Elle abordera ensuite une décision du Conseil d'Etat en date du 27 mars 2015 relative à la réparation des préjudices consécutifs aux spoliations de biens intervenues du fait des législations antisémites pendant l'occupation, au sujet de laquelle les juges du Palais-Royal excluent l'indemnisation du manque à gagner (CE 2° et 7° s-s-r., 27 mars 2015, n° 378144, mentionné aux tables du recueil Lebon). Elle étudiera enfin un arrêt du 8 avril 2015 par lequel le Conseil d'Etat dit pour droit que la modification illégale d'un document d'urbanisme en méconnaissance des dispositions relatives à la loi littoral permet à l'acquéreur d'une parcelle d'invoquer la responsabilité de la commune et celle de l'Etat (CE 1° et 6° s-s-r., 8 avril 2015, n° 367167, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Compétence du juge judiciaire pour connaître d'une action en responsabilité contre une personne privée qui a causé des dommages au domaine public (T. confl., 13 avril 2015, n° 3993 [LXB=A9547NG])

Dans son arrêt n° 3993 du 13 avril 2015, le Tribunal des conflits apporte d'intéressantes précisions sur la question de la détermination du juge compétent dans l'hypothèse où l'échec d'une action domaniale est suivi par une action en responsabilité devant le juge judiciaire. Dans la présente affaire, le président de l'administration des îles Loyauté -qui exerce en Nouvelle-Calédonie les compétences reconnues au préfet par l'article L. 774-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L8695IRH)- avait saisi le tribunal administratif de Nouméa de poursuites contre une compagnie maritime, après que l'un de ses navires avait heurté et dégradé un appontement dépendant du domaine public maritime de la province. Il demandait la condamnation de la compagnie au paiement d'une contravention de grande voirie mais, également, à la prise en charge par celle-ci des frais de remise en l'état de l'ouvrage.

Il faut relever que ce ne sont pas les règles du Code général de la propriété des personnes publiques qui sont ici applicables. En effet, la Nouvelle-Calédonie est une collectivité territoriale sui generis (1), régie par le principe de spécialité législative et réglementaire, ce qui implique la possibilité, pour cette collectivité, d'adopter ses propres règles notamment par l'édiction de lois du pays (2). Or, justement, c'est la loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 qui définit les règles applicables au domaine public maritime de la Nouvelle-Calédonie et de ses provinces qui est ici applicable.

Par un jugement du 4 décembre 2008, le tribunal administratif de Nouméa avait condamné la société à verser à la province une indemnité en réparation des dommages subis. Mais par un arrêt du 17 juin 2010, devenu définitif, la cour administrative d'appel de Paris a ensuite annulé le premier jugement en raison de l'irrégularité de la procédure de contravention de grande voirie.

L'échec de l'action domaniale a alors conduit la province à saisir le tribunal de première instance de Nouméa aux fins de rechercher la responsabilité de la compagnie sur le fondement des articles 1382 (N° Lexbase : L1488ABQ) et 1383 (N° Lexbase : L1489ABR) du Code civil. Dans un arrêt du 13 novembre 2014 (3), la Cour de cassation a rappelé que, "s'il est de la compétence des tribunaux administratifs de statuer sur les contraventions de grande voirie, lorsque celles-ci, constatées par les agents qualifiés, leur ont été déférées dans les formées fixées par la loi, il appartient aux juridictions de l'ordre judiciaire, en l'absence de toute poursuite administrative, de connaître, conformément au droit commun des articles 1382 et suivants du Code civil, d'une demande formée par une personne publique tendant à la réparation des dommages causés par une personne privée à une dépendance de son domaine public". Cette solution n'est pas inédite puisqu'elle reproduit presque à l'identique l'attendu de principe d'un arrêt rendu le 9 janvier 1949 (4). Une solution identique avait également été adoptée par le Conseil d'Etat dans deux arrêts de Section rendus le 18 janvier 1963, "Syndicat de desséchement de la vallée d'Airon" (5) et "Sucrerie coopérative d'Attin" (6).

Ce n'est toutefois pas exactement un cas de figure identique qui se présente dans la présente espèce puisque, comme on l'a vu, la compagnie maritime a d'abord fait l'objet de poursuites devant le juge administratif avant que la juridiction judiciaire n'ait été saisie. C'est en raison de cet aspect particulier de la procédure que la Cour de cassation a considéré qu'elle était en présence d'une question soulevant une difficulté sérieuse de nature à justifier la saisine du Tribunal des conflits sur le fondement de l'article 35 du décret du 26 octobre 1849 (7).

Le Tribunal des conflits admet d'abord la possibilité d'intenter une action en réparation devant le juge judiciaire après l'échec d'une action domaniale devant le juge administratif, sous réserve d'absence d'autorité de la chose jugée y faisant obstacle. Cette solution confirme implicitement la nature différente de l'action domaniale et de l'action en responsabilité quasi délictuelle tendant à la réparation des dommages résultant des faits constitutifs de la contravention de grande voirie. En effet, si l'action quasi délictuelle a pour seul objet la réparation du dommage, l'action domaniale présente un caractère répressif marqué puisqu'elle vise également à rechercher la condamnation du contrevenant à une amende.

Le Tribunal des conflits va ensuite considérer que le juge judiciaire est bien compétent pour connaître de l'action en responsabilité consécutive à l'échec de l'action domaniale. Il écarte ainsi la solution qui aurait conduit à créer un bloc de compétence au profit du juge administratif. Cette solution est conforme à une jurisprudence constante dont il résulte qu'en l'absence de dispositions législatives spéciales, le juge administratif n'est pas compétent pour statuer sur la responsabilité qu'une personne privée peut encourir à l'égard d'une collectivité publique. D'une portée générale, ce principe avait été retenu par le Conseil d'Etat à l'occasion de l'arrêt de Section du 30 octobre 1964, "Commune d'Ussel" (8), et il avait été réitéré à de nombreuses reprises, notamment en matière de responsabilité quasi délictuelle (9). Le même principe est également retenu par la Cour de cassation (10). L'arrêt rapporté, qui confirme une jurisprudence également constante du Tribunal des conflits (11), ne fait donc que réitérer des principes déjà acquis dans une hypothèse qui était, en revanche, inédite.

• Réparation des préjudices consécutifs aux spoliations de biens intervenues du fait des législations antisémites pendant l'occupation : exclusion de l'indemnisation du manque à gagner (CE 2° et 7° s-s-r., 27 mars 2015, n° 378144, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6864NEX)

Si elle porte sur des faits survenus il y plus de soixante-dix ans, la question de la responsabilité de la France pour les faits liés à la persécution des personnes de confession juive est relativement récente, comme l'illustre l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 27 mars 2015. En effet, jusqu'au discours du Président de la République Jacques Chirac du 16 juillet 1995 commémorant la rafle du Vel'd'hiv, il était communément admis que les persécutions antisémites sous le régime du Vichy ne pouvaient engager la France, puisqu'elles auraient été commises exclusivement sous les ordres de l'occupant allemand. La reconnaissance à cette occasion de la responsabilité de l'Etat français a ensuite permis d'envisager la responsabilité pour faute de service de l'Etat du fait des agissements de ses agents (12), mais elle a également ouvert la voie à une meilleure réparation des préjudices subis consécutifs aux spoliations de biens intervenues du fait des législations antisémites.

Certes, comme l'a rappelé le Conseil d'Etat dans son avis d'Assemblée du 16 février 2009, "Hoffmann-Glemane" (13), un certain nombre de dispositifs avaient été mise en place à partir de la libération. L'article 3 de l'ordonnance du 9 août 1944, relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental (14), avait d'abord constaté la nullité de tous les actes "qui établissent ou appliquent une discrimination quelconque fondée sur la qualité de juif". Le Conseil d'Etat a considéré que ces dispositions "ont nécessairement admis que les agissements d'une exceptionnelle gravité auxquels ces actes ont donné lieu avaient le caractère d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat". De fait, entre 1945 et 2000, toute une série de dispositifs 42 dispositions législatives et réglementaires distinctes et 28 modifications, selon les conclusions du rapporteur public Frédéric Lecina- ont été mis en oeuvre en faveur des victimes de la Shoah. En particulier, la loi n° 46-1117 du 20 mai 1946 (15) a mis en place un régime de pension pour les déportés et les autres victimes civiles françaises, qui a ensuite été étendu aux étrangers et à leurs ayants droits naturalisés (16), puis aux victimes étrangères (17). C'est le constat de l'existence de cet ensemble de textes qui avait conduit le Conseil d'Etat, dans son avis "Hoffmann-Glemane", à considérer que l'indemnisation des victimes avait déjà été réalisée par les mesures prises en leur faveur.

L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 27 mars 2015 concerne l'un de ces dispositifs, et plus précisément le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 (N° Lexbase : L8102ITA) (18), qui institue une commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation. Selon l'article 1er du décret, au terme d'une procédure de conciliation, la commission peut recommander au Premier ministre de prendre une mesure de réparation, de restitution ou d'indemnisation. Les décisions du Premier ministre peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Paris. Comme l'a précisé le Conseil d'Etat, ces décisions font l'objet d'un contrôle restreint, ce qui implique un contrôle de la qualification juridique des faits limité à la recherche d'une erreur manifeste d'appréciation (19).

Dans la présente affaire, les ascendants des requérants avaient assuré la direction d'une entreprise de récupération de métaux à Paris qui avait été placée sous administration provisoire à compter de mai 1941 puis liquidée en 1942. Sur recommandations de la commission, le Premier ministre leur a accordé des indemnités d'un montant total de 74 000 euros par des décisions du 27 février 2004, puis des indemnités complémentaires d'un montant total de 30 000 euros par des décisions du 31 mai 2006.

C'est le montant de ces indemnités qui est contesté dans la présente affaire, et plus précisément la question de l'indemnisation du manque à gagner résultant de la spoliation. En effet, dans un arrêt du 17 février 2014 (20), la cour administrative d'appel de Paris avait annulé les décisions du Premier ministre en tant qu'elles n'indemnisaient pas le manque à gagner du requérant. La cour avait ensuite évalué ce chef de préjudice à la somme de 30 000 euros et enjoint au Premier ministre de verser cette somme aux requérants.

Prônant une interprétation stricte des textes, le Conseil d'Etat considère que si, "l'indemnisation doit permettre de réparer (la perte définitive du bien), en prenant en compte l'ensemble des éléments corporels et incorporels, le manque à gagner lié à l'impossibilité de l'exploiter ne saurait être assimilé à une spoliation de biens indemnisable". En d'autres termes, le Conseil d'Etat considère que les bénéfices qu'aurait pu dégager l'entreprise si elle avait continué de fonctionner ne sont pas assimilables à la spoliation elle-même. On peut noter qu'il s'agit là d'une règle dérogatoire au droit commun de la responsabilité administrative, qui admet la possibilité de la réparation du manque à gagner à la suite d'une faute commise par l'administration (21).

• La modification illégale d'un document d'urbanisme en méconnaissance des dispositions relatives à la loi littoral permet à l'acquéreur d'une parcelle d'invoquer la responsabilité de la commune et celle de l'Etat (CE 1° et 6° s-s-r., 8 avril 2015, n° 367167, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A2551NGL)

L'appréciation du caractère direct du lien de causalité entre la faute et le préjudice pose un certain nombre de difficultés, comme l'illustre dans le domaine du contentieux de l'urbanisme l'arrêt n° 367167 du 8 avril 2015. Cet arrêt, empreint de réalisme, marque une rupture avec la jurisprudence antérieure en privilégiant une approche souple du caractère direct du lien de causalité.

En l'espèce, une commune avait classé des terrains en zone constructible par une délibération de son conseil municipal du 6 mai 1998, approuvant la modification du plan d'occupation des sols, suite à un accord donné par le préfet à l'extension de l'urbanisation dans le secteur. Le 18 août de la même année, la société X avait acquis deux terrains, désormais constructibles, situés sur le territoire de la commune.

La délibération du 6 mai 1998 avait toutefois fait l'objet d'un recours et elle avait finalement été annulée par la cour administrative d'appel de Nantes, à l'occasion d'un arrêt rendu le 25 mars 2003 (22). Selon la cour, en effet, l'accord du préfet avait été donné en méconnaissance de l'article L. 146-4 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8907IMT), issu de la loi "littoral" du 3 janvier 1986 (loi n° 86-2, relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral N° Lexbase : L7941AG9), selon lequel "l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement".

Ces dispositions ont pour vocation de regrouper l'urbanisation, dans le souci de préserver le littoral. Concrètement, comme l'expose la circulaire du 14 mars 2006, relative à son application, "la loi 'littoral' a entendu interdire à la fois les constructions isolées en rase campagne et la création en site vierge d'agglomérations nouvelles importantes, ou la greffe sur un petit groupe de maisons de telles agglomérations" (23). Pour la cour administrative d'appel de Nantes, les terrains concernés, qui sont proches d'un lotissement d'une vingtaine de maisons, lequel ne se trouve pas lui-même en continuité d'un bourg voisin, ne pouvaient être considérés comme un "hameau nouveau" au sens de ces dispositions. Cette solution est conforme à la jurisprudence récente qui définit cette notion de "hameau nouveau" comme "une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres, et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales" (24).

A la suite de l'annulation définitive de la délibération du 6 mai 1998, la société X a saisi les juridictions administratives d'une demande de réparation du préjudice qu'elle estimait avoir subi du fait de décisions d'urbanisme illégales. Plus précisément, ce préjudice allégué résultait de la différence entre le prix d'acquisition des terrains et leur valeur réelle.

Par un arrêt du 18 janvier 2013 (25), la cour a reconnu la responsabilité de la commune et confirmé sa condamnation au versement d'une somme de 55 780,13 euros à titre de dommages et intérêts. Elle a également confirmé la décision des premiers juges condamnant l'Etat, à la demande de la commune, de la garantir pour moitié des sommes mises à sa charge.

C'est ce second point qui fait tout l'intérêt de l'arrêt rendu en cassation pour le Conseil d'Etat. Sachant que toute illégalité est en principe fautive (26), c'est bien une question de causalité qui se posait : devait-on considérer que la faute commise par le préfet qui a rendu un avis illégal, suivi par une délibération illégale du conseil municipal, était reliée au préjudice subi par la société par un lien de causalité suffisamment direct ? C'est une réponse positive à cette question qui est retenue par le Conseil d'Etat qui considère, comme les juges d'appel, que l'Etat doit prendre à sa charge la moitié du montant des dommages intérêts.

Au regard de la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat, et plus précisément d'un arrêt "Ministre des transports" du 29 octobre 2009 (27), cette solution n'allait pourtant pas de soi. Dans cette affaire, qui concernait également l'application de la loi "littoral", le Conseil d'Etat avait considéré qu'une commune, en classant des terrains en zone constructible puis en créant une zone d'aménagement concerté et en approuvant le plan d'aménagement de cette zone, ainsi que l'Etat, qui avait donné son accord à la création de la zone, avaient commis des fautes de nature à engager leur responsabilité. Comme dans l'arrêt rapporté, le préjudice subi résultait de la différence entre le prix d'acquisition des terrains et leur valeur réelle. Mais dans l'affaire jugée en 2009, le Conseil d'Etat avait considéré que ce préjudice ne trouvait pas son origine directe dans les actes ayant permis l'aménagement de la zone puis ultérieurement la vente des terrains. Selon les juges, en effet, le préjudice avait pour origine directe les contrats de vente passés entre les acquéreurs et l'aménageur de la zone. Le lien de causalité entre le préjudice subi et la faute commise par la commune n'était pas donc pas suffisamment direct pour permettre l'engagement de sa responsabilité. Les juges avaient également relevé que les acquéreurs auraient pu conclure la vente sous réserve de l'obtention des permis de construire. En d'autres termes, ils pouvaient poursuivre seulement l'aménageur devant les juridictions judiciaires. Cette solution était très contestable. Si elle était fondée sur l'absence de droit à construire, et indirectement sur le principe de non-indemnisation des servitudes d'urbanisme, elle apparaissait peu réaliste. Il est évident, en effet, que les parcelles litigieuses n'avaient été acquises, au prix fixé par le contrat, que parce qu'elles ont été expressément reconnues constructibles par les autorités administratives compétentes. C'est cette réalité qui est prise en compte dans l'arrêt rapporté, et qui conduit la juridiction administrative suprême à confirmer la condamnation de la commune et de l'Etat.

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(1) V. Ch. Cointat et B. Frimat, Nouvelle-Calédonie - Le pari du destin commun, Rapport d'information n° 593, Sénat 2011.
(2) Sur les lois du pays, v. Y. Brard, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française. Les "lois du pays" : de la spécificité législative au partage du pouvoir législatif, LPA, 6 juin 2001, n° 112.
(3) Cass. civ. 1, 13 novembre 2014, n° 13-17.820, FS-D (N° Lexbase : A2937M38).
(4) CE, 26 juillet 1982, n° 32990 (N° Lexbase : A8031AKN).
(5) CE, 18 janvier 1963, n° 43845, Rec. Tables, p. 1017.
(6) CE, 18 janvier 1963, n° 52799, Rec. Tables, p. 1017.
(7) Relevons que les dispositions de cet article ont été récemment abrogées par le décret n° 2015-233 du 27 février 2015, relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles (N° Lexbase : L0472I8Y). Les dispositions concernant le renvoi préjudiciel des difficultés sérieuses de compétence -qui n'est plus réservé aux juridictions suprêmes des deux ordres- figurent désormais à l'article 35 du décret de 2015.
(8) CE, 30 octobre 1964, Rec. p. 501, AJDA, 1964, p. 689, chron. M. Puybasset et J.-P. Puissochet et p. 706, concl. J. Fournier.
(9) CE, Sect., 13 octobre 1978, n° 03335 (N° Lexbase : A9622B7I), Rec. p. 368, AJDA, 1979, p. 22, chron. O. Dutheillet de Lamothe et Robineau, D.,1978, inf. rap. p. 481, obs. P. Delvolvé, D., 1979, jurispr. p. 249, note P. Amselek et J. Waline, RDP, 1979, p. 899, concl. J.-M. Galabert et note J. Robert.
(10) Cass. civ. 1, 10 janvier 1990, n° 87-10.359 (N° Lexbase : A9776AAC), D., 1990, inf. rap. p. 28, RDP, 1991, p. 1149 ; CA Rouen, 9 décembre 2009, n° 08/05678.
(11) T. confl., 12 avril 1976, n° 02014 (N° Lexbase : A8229BD7), Rec. p. 698 ; T. confl., 2 mars 1987, n° 02458 (N° Lexbase : A8045BDC), Rec. p. 645 ; T. confl., 14 mai 1990, n° 02615 (N° Lexbase : A8273BDR), Rec. p. 634, Dr. adm., 1990, 393 ; T. confl., 6 juin 2011, n° 3799 (N° Lexbase : A6512HTD).
(12) CE, Ass., 5 avril 2002, n° 238689 (N° Lexbase : A5763AY4), Rec., p. 139, concl. S. Boissard, AJDA, 2002, p. 423, chron. M. Guyomar et P. Colin, JCP éd. G, 2002, 10161, note C. Moniolle, RDP, 2002, p. 1513, note M. Degoffe et 2003, p. 470, note Ch. Guettier.
(13) CE, Sect., 16 février 2009, n° 315499, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2498EDU), Dr. adm., 2009, 60, note F. Melleray, JCP éd. A, 2009, 1074, note J.-P. Markus.
(14) JO, 10 août 1944.
(15) JO, 21 mai 1946.
(16) Loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 (N° Lexbase : L6930HU9), JO, 31 décembre 1997.
(17) Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 (N° Lexbase : L1726IRD), JO, 31 décembre 1999.
(18) JO, 11 septembre 1999.
(19) Arrêt rapporté.
(20) CAA Paris, 8ème ch., 17 février 2014, n° 12PA03276 (N° Lexbase : A1098MPD).
(21) V. par ex. dans la jurisprudence récente, CE 2° et 7° s-s-r., 11 juin 2014, n° 368314, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6719MQW) ; CE 4° et 5° s-s-r., 24 janvier 2014, n° 351274, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0076MD8) ; CE, référé, 29 mars 2013, n° 366878, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6583KBG).
(22) CAA Nantes, 25 mars 2003, n° 01588 .
(23) Circulaire UHC/DU1 n°2006-31 du 14 mars 2006, relative à l'application de la loi littoral (N° Lexbase : L7059I8X).
(24) CE 1° et 6° s-s-r., 3 avril 2014, n° 360902, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6410MIA).
(25) CAA Nantes, 5ème ch., 18 janvier 2013, n° 11NT02173 (N° Lexbase : A8615MQ7).
(26) CE Sect., 26 janvier 1973, n° 84768 (N° Lexbase : A7586B8H), Rec. p. 77, AJDA, 1973, p. 245, chron. P. Cabanes et D. Léger, Gaz. Pal., 1073, II, p. 859, note J.-P. Rougeaux, Rev. Adm., 1974, p. 29, note F. Moderne.
(27) CE 2° et 7° s-s-r., 28 octobre 2009, n° 299753 (N° Lexbase : A6006EME), Rec., Tables, p. 987, AJDA, 2010. 168, note J.-P. Gilli, ibid. 2009. 2032, RDI, 2009. 668, obs. P. Soler-Couteaux

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