[Actes de colloques] Une simplification de la procédure au service des personnes protégées ?

Le 26 mars 2021, s'est tenu à la faculté de droit, sciences économiques et de gestion du Mans, un colloque sur le thème « La simplification de la justice, Quel bilan depuis la loi « Belloubet » ? », sous la direction scientifique de Didier Cholet, Sandrine Drapier et Karine Lemercier, Maîtres de conférences à l'Université du Mans. Partenaire de cet événement, la revue Lexbase Avocats vous propose de retrouver l’intégralité des actes de ce colloque.
Le sommaire de cette publication est à retrouver ici (N° Lexbase : N7617BYR).
Les interventions de cette journée sont également à retrouver en podcasts sur Lexradio.

Exposée lors du colloque « La simplification de la justice : quel bilan depuis la Loi Belloubet ? », la présente contribution [1] invite à évoquer les majeurs protégés sous l’aspect de la simplification de la procédure civile (quelle réalité ?). Pour les majeurs protégés, le droit substantiel est souvent très lié à la procédure. Quelle est la réalité de la simplification en ce domaine des personnes dites vulnérables ? Est-elle vraiment et toujours à leur service ? Le point d’interrogation est là. Essayons de répondre succinctement dans le cadre imparti. Grande par le volume, ambitieuse dans sa globalité, la loi « Belloubet » (loi n° 2019-222, du 23 mars 2019, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice N° Lexbase : L6740LPC) a un pan important dédié aux majeurs protégés [2].

D’emblée, il convient de rappeler la gestation du processus législatif en ce qui concerne les personnes protégées. En parallèle du projet de loi, rendu public en avril 2018, le groupe de travail dit Anne Caron-Déglise a été mis en place, officiellement, en mars 2018, dans le but ambitieux de revisiter la protection des majeurs depuis la dernière réforme par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs (N° Lexbase : L6046HUH). Dans ces circonstances, quelle est la réelle cohérence de l’action de réforme ? L’interrogation est purement rhétorique.

Le groupe Caron-Déglise a remis son rapport de mission interministérielle le 21 septembre 2018 intitulé « L’évolution de la protection juridique des personnes. Reconnaître, soutenir et protéger les personnes les plus vulnérables. » L’objectif premier n’était donc pas la simplification de la procédure. Sur certains points, ce rapport Caron-Déglise a affecté les débats parlementaires de l’automne 2018. Ce rapport est lui-même influencé par la convention internationale des droits des personnes handicapées (CIDPH) à la suite du rapport du Défenseur des droits de 2016 sur la protection juridique des majeurs vulnérables.

Par comparaison au projet de loi initial, moins large, ont été intégrées, dans la loi « Belloubet », des dispositions essentiellement relatives aux droits fondamentaux des majeurs protégés. La circulaire de présentation avec ses annexes propres aux majeurs insiste sur ce point comme sur les dates d’entrée en vigueur. Il s’agit principalement du droit de vote, du mariage, du pacte civil de solidarité (pacs) ou du divorce [3]. En effet, outre les impacts de la nouvelle organisation juridictionnelle, le projet se concentrait plutôt sur les autorisations judiciaires, l’aménagement de la mesure de l’habilitation familiale, ou le contrôle des mesures judiciaires de protection. Ce dernier point a fait l’objet d’une vive critique du rapport de 2016 de la Cour des comptes : « La protection juridique des majeurs : une réforme ambitieuse, une mise en œuvre défaillante ».

Dans le champ des majeurs protégés, la simplification affichée est couplée avec la restauration des droits des personnes vulnérables au nom de l’égalité [4], qui est bonne à justifier beaucoup. On rencontre la perspective générale. Il s’agit de recentrer l’office du juge sur les missions dites essentielles : le règlement des conflits et la protection des droits et libertés. L’allègement de la tâche du juge face à la montée croissante du nombre des mesures dans une population vieillissante est présenté comme un progrès pour la qualité de la protection. Il est encore trop tôt, en mars 2021, date du colloque (même reporté), pour percevoir les effets concrets de la loi de deux ans - sachant déjà que la réalité connaît des distorsions par rapport aux textes [5]. La doctrine [6] a donné son appréciation variée sur ce mouvement de déjudiciarisation en droit des personnes et de la famille [7], qui se poursuit [8]. Dans notre opinion, on peut y voir, au nom du recentrage des missions du juge judiciaire [9], un recul de la justice gracieuse qui devrait pourtant être préservée au bénéfice des personnes vulnérables.

Cela s’exprime déjà dans le vocabulaire choisi, significatif. Depuis le 1er janvier 2020, au sein du tribunal judiciaire, le juge des contentieux de la protection (JCP) [10] exerce désormais les fonctions de juge des tutelles des majeurs, appellation toutefois maintenue dans les textes [11]. Cette simplification dépend déjà du temps et des moyens pour la réorganisation des greffes, outre le fonctionnement des parquets, en espérant que l’informatique suive. La valeur du discours sur le numérique est à apprécier à l’aune de la réalisation pratique. Dans la période de la crise sanitaire due à la Covid-19, nous n’insisterons pas outre mesure sur les ordonnances ayant aménagé les délais (ordonnance n° 202-304 du 25 mars 2020) ou permis la communication par tous moyens des mandataires judiciaires à la protection des majeurs sur le dossier hors certificat médical (ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020) [12].

Quid de l’avantage de la spécialisation du juge des tutelles et de sa proximité géographique qui avait été voulue, par le passé (au temps du Doyen Carbonnier, et de la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs (N° Lexbase : L8081HUT), en le situant au tribunal d’instance ? Visiblement, le projet ancien de fusion du tribunal d’instance et du tribunal de grande instance a triomphé avec le baptême du tribunal judiciaire.

Au regard de la thématique du colloque, distinguons successivement la simplification opérationnelle (I) et la simplification idéologique (II).

I. La simplification opérationnelle

Cette simplification a vocation à apporter efficacité et souplesse dans la protection des majeurs. Vérifions-le au travers de l’alignement des procédures (A) et de l’intervention subsidiaire du juge (B).

A. L’alignement des procédures

Incontestablement, on aboutit à une véritable simplification grâce à l’unification des procédures des mesures judiciaires et de l’habilitation familiale (1). Dans la tradition, la procédure demeure orale [13], dans l’ambiance cosy de la chambre du conseil [14]. Dans le prolongement, il faut examiner les passerelles et l’évaluation de la situation du majeur (2).

1) L’unification des procédures des mesures judiciaires et de l’habilitation familiale

Par l’ordonnance n° 2015-1288 du 15 octobre 2015 portant (déjà !) simplification et modernisation du droit de la famille, est apparue, au 1er janvier 2016, la nouvelle mesure hybride de protection juridique qu’est l’habilitation familiale. Elle a rapidement été modifiée, en partie, par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI^e siècle (N° Lexbase : L1605LB3). (Il y a rarement des lois d’archaïsation, assurément moins porteuses !) S’ajoute la loi du 23 mars 2019, qui apporte des changements substantiels [15], soit 3 textes en moins de 4 ans, signe de la haute perfectibilité de l’œuvre législative instable, malheureusement toujours éphémère.

Initialement, des règles de procédures spécifiques à l’habilitation familiale ont intégré le Code de procédure civile avec le décret n° 2016-185 du 23 février 2016 (N° Lexbase : L8882K3D), aux articles 1260-1 (N° Lexbase : L8945K3P) et suivants (à art. 1260-12 N° Lexbase : L8956K34). En synthèse, la procédure imitait pour l’essentiel celle des mesures judiciaires, avec quelques différences notables. Des questions pouvaient demeurer en suspens, comme par exemple l’accès au dossier en cours de procédure [16].

Ces dispositions spécifiques sont abrogées au 25 juillet 2019 grâce à l’harmonisation réalisée par le décret n° 2019-756 du 22 juillet 2019 portant diverses dispositions de coordination (N° Lexbase : L2431LRH) (etc.) [17]. Désormais, les justiciables suivent une procédure vraiment identique, quelle que soit la mesure choisie, hormis des spécificités irréductibles, ce qui est facteur de simplification [18]. Relevons qu’en ce domaine, la matrice de la procédure remonte néanmoins au décret n° 2008-1276 du 5 décembre 2008, amendé notamment par le décret n° 2009-1628 du 23 décembre 2009 (N° Lexbase : L1216IG7) (et l’appel devant la cour d’appel au 1er janvier 2010 [19], non plus le recours devant le TGI). Malgré des demandes en ce sens, il n’y a toujours pas, en procédure civile, de représentation obligatoire par avocat [20], à juste titre selon nous.

Une précision est à apporter pour l’habilitation familiale. La loi du 23 mars 2019 introduit littéralement le rôle du majeur protégé lui-même afin de solliciter la mesure [21], la modifier et y mettre fin [22], ou afin de statuer sur les difficultés de mise en œuvre du dispositif, car tout intéressé peut à présent saisir le juge [23]. On peut penser que, même en dehors d’un texte explicite, la jurisprudence aurait pu permettre une telle initiative du majeur.

2) Les passerelles entre mesures et l’évaluation de la situation du majeur

L’introduction de l’habilitation familiale a pour objectif de faire diminuer le nombre des mesures judiciaires, dès lors que l’entente règne dans la famille concernée. Il faut donc faciliter le passage des unes - curatelle et tutelle - à l’autre.

Avant la loi de 2019, la première décision de la Cour de cassation sur l’habilitation familiale, en 2017 [24] - de provocation à la réforme, selon nous -, est venue souligner un problème qui contraignait à former plusieurs requêtes, source de complexité. (Par parenthèse, inspirée parfois de la Cour européenne des droits de l’Homme, la jurisprudence joue un rôle important dans le domaine de la procédure relative aux majeurs à protéger ou protégés.) [25]. En effet, la loi ne prévoyait pas la conversion d’une mesure judiciaire en place en habilitation familiale, comme l’ouverture de l’habilitation par suite d’une requête d’ouverture de la curatelle ou de la tutelle.

Il s’agit de la question des passerelles. L’association nationale des juges d’instance (ANJI) avait pourtant souhaité de telles passerelles, qui figuraient dans le projet en 2015. Dans son rapport annuel de 2017, la Cour de cassation a attiré l’attention sur la question. Il a donc fallu attendre la loi du 23 mars 2019 pour aboutir à cette simplification utile [26]. Elle est saluée par le rapport annuel 2018 de la Cour de cassation. Le droit positif prévoit la possibilité de passer des mesures judiciaires à l’habilitation familiale, prioritaire, et inversement, si jamais les conditions de celles-ci ne sont pas réunies, spécialement l’harmonie familiale indispensable. Une seule requête suffit ; il n’y a plus à dédoubler les requêtes (fin de l’une et ouverture de l’autre ; ou principale et subsidiaire pour le prononcé).

La loi du 23 mars 2019 ajoute un alinéa 3 à l’article 431 du Code civil (N° Lexbase : L7285LPI) relatif à l’évaluation de la situation du majeur, au-delà du certificat médical circonstancié [27]. La loi renvoie expressément au pouvoir réglementaire pour des précisions. Est intervenu le décret n° 2019-1464 du 26 décembre 2019 relatif à l’évaluation de la situation du majeur à protéger transmise au procureur de la République (N° Lexbase : L4572LUU). On ne peut s’y attarder ici [28]. L’idée avancée de réaliser une meilleure appréciation de la situation du majeur, qui reste à vérifier, en fait, cache mal l’objectif de réduire le nombre des mesures judiciaires à l’initiative de signalements au procureur. Il faudra peser l’effet réel obtenu, à plus d’un titre.

B. L’intervention subsidiaire du juge

Ce retrait du devant de la scène se vérifie dans deux directions : le contrôle des mesures judiciaires (1) ; le fonctionnement de la mission de protection (2).

1) Le contrôle des mesures judiciaires

Il est impossible d’entrer dans le détail technique dans le présent cadre [29]. Contentons-nous d’une présentation de la tendance générale pour la vérification et l’approbation des comptes de gestion [30].

La défaillance du contrôle a été relevée par plusieurs rapports - dont celui de la Cour des comptes de 2016 dénonçant une situation alarmante -, qui est un problème récurrent connu dès avant la réforme de 2007.

La loi du 23 mars 2019 est censée exprimer une réaction législative adaptée à ce propos. Le meilleur contrôle ne passe visiblement pas par le renforcement des moyens matériels accordés aux juridictions, pourtant indispensables (il faut se reporter au rapport de la Cour des comptes pour connaître la lourde charge moyenne de chaque juge des tutelles en France). La « solution » pour ne plus subir la critique du contrôle défaillant, consiste à se désengager, au moins partiellement ! Plutôt que de recourir au directeur des services du greffe judiciaire ou au juge des tutelles, la philosophie est de favoriser, dans la mesure du possible, un contrôle interne effectué par un organe subrogé, un co-organe, ou un organe adjoint [31]. La simplification voulue se traduit par un recul du rôle premier du juge qui peut toutefois intervenir en cas de difficulté [32]. C’est une déjudiciarisation relative qui ne sera pas toujours effective pour différentes raisons.

Il peut également être prévu un contrôle externe, aux frais du majeur protégé, par le concours de professionnels qualifiés, professionnels du chiffre et du droit. Le juge en décidera [33]. L’option est également ouverte en mandat de protection future [34]. La loi (art. 109, X) renvoie au décret, qui devra être pris au plus tard le 31 décembre 2023, alors pourtant que la réaction face à la défaillance du contrôle était attendue avec plus de célérité - ce qui nous laisse encore la perspective de quelques confinements et couvre-feux. Dans l’intervalle, l’allègement du système actuel est en attente. Par suite, aujourd’hui, il n’est pas encore possible de se prononcer sur les effets bénéfiques ou négatifs de cette externalisation. On peut simplement relever qu’elle va avoir un coût financier, si bien qu’il faudra bien sélectionner les mesures qui y seront soumises. Le recul de la présence judiciaire est à apprécier dans sa combinaison avec celui des autorisations judiciaires.

2) Le fonctionnement de la mission de protection

On retrouve le mouvement de déjudiciarisation. La loi du 23 mars 2019 laisse une plus grande liberté à l’organe protecteur en place qui n’a plus à attendre l’autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille. Le conseil de famille n’intervient en lieu et place du juge que si la tutelle est ainsi organisée, ce qui est extrêmement rare en pratique [35].

Selon la géographie concernée de la carte judiciaire, l’obtention d’une telle autorisation nécessite plus ou moins de temps. Cela peut hérisser légitimement les praticiens confrontés à ce temps de la justice, qui ne simplifie pas leur tâche auprès des majeurs.

Par exemple, en certaines hypothèses, l’autorisation est aussi évincée au nom de la simplification : partage [36] ; acceptation de succession [37] ; comptes bancaires [38]. Ainsi, il y a parfois un retrait partiel du juge par cette dispense de procédure. D’autres situations marquent un retrait supérieur du juge. La simplification consiste en l’occurrence à se passer totalement d’autorisation judiciaire[39]. Il faudra peser l’impact sur la responsabilité de l’organe protecteur à l’initiative libérée, responsabilité qui demeure entière. Il supportera pleinement le transfert des conséquences préjudiciables du choix opéré en dehors du juge.

A priori, écarter l’autorisation doit apporter de la fluidité dans le fonctionnement de la mesure de protection. Selon certains, cette mise à l’écart serait justifiée parce que l’autorisation était, en fait, fréquemment donnée, si bien qu’il serait inutile d’encombrer la mission du juge par cette tâche. (Comme demandé par certains, depuis des années, on aurait préféré une juridiction de l’urgence pour les majeurs protégés.) Ne peut-on penser, à l’opposé, que l’autorisation reste un contrôle préventif et une dissuasion de certaines déviances, serait-ce à la marge ? En outre, même entamée par la loi de 2019, la présence du juge demeure encore dans de nombreux cas. La simplification présentée comme fonctionnelle obéit peut-être à d’autres logiques en ce qui concerne la protection des majeurs vulnérables.

II. La simplification idéologique

Il s’agit d’une simplification qui pourrait ne pas atteindre son but, car elle est principalement fondée, du moins en façade - celle de la communication politique -, sur l’idée de la lutte à mener contre une inégalité. Par suite d’amendements au projet initial, la loi du 23 mars 2019 consacre une simplification au nom des droits de l’Homme. Il y a un impact sur le recours au juge. Envisageons, en premier lieu, la suppression des autorisations préalables dans le domaine personnel (A) et, en second lieu, la faveur pour l’autonomie (B).

A. La suppression des autorisations préalables dans le domaine personnel

En ce domaine, le nouveau rôle dévolu au juge - juge des contentieux de la protection - ainsi que la quête de l’égalité à promouvoir pour les majeurs protégés ont dicté un reflux de l’intervention judiciaire, du moins en amont. Pour autant, eu égard à la nature des actes concernés, il ne faut pas espérer une décharge conséquente de l’activité judiciaire. Les économies espérées pourraient n’être que temporaires, voire illusoires - il est vrai que la vision devenue classique pour le temps d’un mandat politique est un horizon court.

Lorsque la suppression des autorisations obéit à l’injonction des droits de l’Homme, il y a fort à parier que certains voudront poursuivre encore et encore. L’œuvre risque d’être sans cesse sur le métier ! Dès après la promulgation de la loi, signalons simplement un rapport d’information n° 2075 du 26 juin 2019, émanant de deux députés de l’Assemblée nationale, sur les droits fondamentaux des majeurs protégés, encourageant le mouvement. Ils avaient visiblement connaissance de la loi votée 3 mois avant, mais ont cependant entrepris leur mission en parallèle.

Revenons à l’acquis depuis le printemps 2019 [40]. Le rejet des discriminations, la recherche de l’égalité vécue comme pour les personnes ordinaires, et l’aspiration à une plus grande autonomie, concrète, ont remodelé des pans de droit positif afin de simplifier les règles applicables. Prenons sélectivement des illustrations sans pouvoir nous y attarder : droit de vote [41] ; mariage [42] ; régimes matrimoniaux [43] ; pacs [44] ; divorce [45] - aussi traité par ailleurs par la loi « Belloubet » [46] - ; protection de l’intégrité corporelle [47].

Après l’échec consommé d’une démarche antérieure en ce sens [48], l’article 9, IV, de la loi du 23 mars 2019 accorde au gouvernement une habilitation pour procéder par voie d’ordonnance, dans un délai de 12 mois à compter de sa publication, soit fin mars 2020 - date à laquelle devait initialement se situer le colloque du Mans. L’objectif proclamé est celui d’harmonisation et de simplification pour l’articulation des codes civils, de la santé publique, et de l’action sociale et des familles. Il s’agit de favoriser l’autonomie de la personne protégée en matière de santé ou concernant sa prise en charge ou son accompagnement social ou médico-social.

A été adoptée, l’ordonnance n° 2020-232 du 11 mars 2020 relative au régime des décisions prises en matière de santé, de prise en charge ou d’accompagnement social ou médico-social à l’égard des personnes majeures faisant l’objet d’une mesure de protection juridique, comprenant 47 articles, qui modifie des dispositions du Code de la santé publique et du Code de l’action sociale et des familles, dans le but annoncé. La doctrine a jugé affligeante cette ordonnance [49], qui a bénéficié d’une prolongation (septembre 2020 à fin décembre 2020) pour le dépôt du projet de loi de ratification, en raison de la Covid-19 [50]. Sans pouvoir y insister ici, on y renvoie. Il est décidé une entrée en vigueur selon décret et au plus tard le 1^er octobre 2020 (art. 46). La campagne de vaccination contre la Covid-19 [51] a déjà montré la distance entre les textes et la pratique !

B. La faveur pour l’autonomie

La loi du 23 mars 2019 conforte littéralement la priorité du mandat de protection future sur tout autre instrument pouvant servir à protéger un majeur vulnérable [52]. C’est la liberté de la volonté afin d’anticiper l’organisation conventionnelle de sa protection, et éviter les procédures et contraintes des mesures judiciaires. Une ambition de fonctionner hors juge - à tempérer [53]. Si le greffe est sollicité pour le déclenchement du mandat, le recours est bien porté devant le juge des tutelles [54].

Pour l’heure, le développement du mandat est embryonnaire en termes de statistiques. (Il en va ainsi malgré le formulaire CERFA pour la version sous seing privé sur modèle réglementaire du mandat de protection future - démagogie législative. Il est vrai que le mandat notarié est davantage en vue.) Le 116^e Congrès des notaires de France, à Paris, les 8-10 octobre 2020, en a convenu, tout en souhaitant son développement, et en proposant des modifications. Pour faciliter son accès et son usage, la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement (N° Lexbase : L0847KWB) a posé le principe de sa publicité à un registre spécial, à l’article 477-1 du Code civil (N° Lexbase : L0229KWE). Depuis plus de 5 ans, et malgré l’impatience des praticiens, le décret d’application est toujours attendu ! Pourtant, aux Assises nationales de la protection juridique des majeurs, en novembre 2017, Nicole Belloubet, alors encore ministre - poste perdu lors du colloque-bilan - affichait son optimisme au sujet de l’introduction faite, à ses yeux, de la publicité. L’intendance suivra ?

Dans son rapport annuel 2018, la Cour de cassation se prononce sur la publicité des mesures à partir de difficultés éprouvées en matière de procédure pénale impliquant des majeurs protégés, ayant conduit à des modifications par la loi « Belloubet » [55], sur la pression du Conseil constitutionnel, réitérée depuis pour parfaire l’œuvre [56].

À la suite de nombreuses opinions en ce sens, la Cour souhaite une simplification de la publicité des mesures de protection juridique par la création d’un registre unique, national, dématérialisé et centralisé. L’objectif est principalement d’assurer les droits de la défense dans la procédure, lato sensu, avec notamment l’information des organes protecteurs. Le rapport de la Cour a désigné le responsable en charge au ministère de la Justice : la direction des affaires civiles et du Sceau (DACS). Sur la publicité, les congrès des notaires de France, le 113^e à Lille, en 2017, et le 116^e à Paris, les 8-10 octobre 2020, le vœu est identique de simplification et d’efficacité, à la suite de la doctrine.

Afin d’éviter au maximum le recours au juge, l’habilitation familiale est encouragée, avec l’ajout à la technique de la représentation, de celle de l’assistance [57], ce qui est un changement de nature de cette mesure [58]. Toutefois, dans la précipitation pour simplifier, le législateur a renvoyé, afin d’organiser l’assistance, à la curatelle, qui elle-même se réfère classiquement au modèle de la tutelle, pour indiquer les actes exigeant l’intervention du curateur. Ce modèle n’est plus toujours parfaitement fiable ! La correspondance entre les actes de disposition et l’autorisation à obtenir n’existe plus systématiquement depuis la suppression de certaines autorisations en tutelle ! La loi de 2019 n’en a visiblement pas tenu compte pour les autres mesures, ce qui génère une difficulté d’interprétation quant à sa portée… La conséquence est une façon différente de conclure un acte juridique - seul ou assisté - qui pourrait générer une insécurité juridique, partant un contentieux. L’assistance a son importance, y compris afin d’introduire une action en justice ou y défendre [59]. En attendant une prochaine prise de position jurisprudentielle, la doctrine a donc une opinion partagée sur l’incidence de la loi de 2019 [60].

Conclusion

S’agissant des majeurs protégés, la loi du 23 mars 2019 marque une amorce de retrait de la justice gracieuse, ce que l’on peut trouver regrettable en ce domaine. Il ne faudrait pas, progressivement, par touches successives, finir par évincer le juge judiciaire - toujours gardien de nos libertés à lire l’article 66 de la Constitution de 1958 (N° Lexbase : L0895AHM). Pour l’application correcte du dispositif de protection juridique, nombre d’observateurs et de praticiens ont relevé - sans jeter leur toge lors d’une « grève » fiévreuse - la nécessité des moyens matériels à mettre en œuvre. Il en va ainsi pour les parquets et le nombre de juges insuffisants au XXIème siècle au regard de la lourde charge de travail.

Au nom de la simplification, conduisant à la déjudiciarisation, même relative, le désengagement étatique ne devrait pas se justifier pour de strictes raisons d’économies budgétaires, qui risquent de tourner à l’économie de chandelle. La ligne perdure pourtant de gouvernement en gouvernement. De façon plus générale, la réforme permanente en silo n’aide en rien à la construction cohérente des règles de protection des personnes vulnérables, qui méritent bien mieux [61]. En toute simplicité !

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable