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N1805BUE
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par Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen
le 17 Avril 2014
Le principe selon lequel les autorisations administratives, et, notamment, les autorisations de construire, sont délivrées sous réserve des droits des tiers est parfois mal compris des autorités municipales. Celles-ci, souvent désireuses de ménager les droits respectifs des parties et jouant en fonction du caractère plus ou moins procédurier des personnes concernées, ont parfois tendance à subordonner implicitement la délivrance ou le maintien de certaines autorisations à l'accord des particuliers concernés par le projet. Il s'ensuit des retraits de permis à la légalité parfois douteuse. L'arrêt rendu le 26 février 2014 semble bien s'inscrire dans ce genre de scénario. La requérante de première instance avait bénéficié d'un permis délivré par le maire de la commune pour la construction d'une maison individuelle sur un terrain lui appartenant et desservi par deux voies. Devant le refus des copropriétaires du lotissement de lui accorder une autorisation de passage sur la voie privée permettant d'accéder à ce terrain, le maire s'est cru autorisé à retirer le permis. Les juges du fond ont annulé ce retrait à la requête du pétitionnaire. Après avoir rappelé les relations entre les permis de construire et les voies d'accès (I), on étudiera les relations entre le statut des voies et contraintes liées à la sécurité (II).
I - Permis de construire et voies d'accès
Parmi les dispositions les plus connues du règlement national d'urbanisme (RNU), celles qui sont relatives à la sécurité sont fréquemment invoquées pour refuser de faire droit aux demandes de permis de construire. C'est le cas, notamment, de l'article R. 111-4 du Code de l'urbanisme applicable à la date de la présente affaire, repris aujourd'hui par l'article R. 111-5 (N° Lexbase : L7371HZZ), qui prévoyait que "le permis de construire peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles envisagé, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie". Les règlements des plans d'urbanisme reprennent de manière quasi-systématique ce type d'exigence.
La jurisprudence a apporté des précisions sur l'application de ce texte. Un arrêt du 24 septembre 2012 énonce "que lorsque, pour l'application des règles d'urbanisme relatives à la desserte des terrains, notamment pour l'accès des engins d'incendie et de secours, l'administration doit, avant d'accorder une autorisation de lotir, s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle d'assiette du lotissement et, le cas échéant, de l'existence d'une servitude de passage garantissant cette desserte, il ne lui appartient pas de vérifier la légalité des actes ayant permis la réalisation de cette desserte ou la validité de la servitude consentie" (1). Ce faisant, le Conseil d'Etat opère une conciliation entre les exigences du RNU et les droits des tiers. Si l'administration, et par voie de conséquence, le juge, n'ont pas à apprécier la validité des actes de droit privé permettant le passage des véhicules de secours, ils doivent, en revanche, s'assurer de leur existence. Il est à noter que cette décision n'a été rendue qu'au visa du Code de l'urbanisme et que le Conseil d'Etat n'a pas été amené à prendre en compte les spécificités de l'action des services de secours et d'incendie.
Ce faisant, le Conseil confirmait de rares décisions antérieures (2). Il a d'ailleurs été suivi par les juges du fond, un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux énonçant "que le permis de construire, qui est délivré sous réserve des droits des tiers, a pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'il autorise avec la réglementation d'urbanisme ; que, dès lors, si l'administration et le juge administratif doivent, pour l'application des règles d'urbanisme relatives à la desserte et à l'accès des engins d'incendie et de secours, s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie, il ne leur appartient de vérifier ni la validité de cette servitude ni l'existence d'un titre permettant l'utilisation de la voie qu'elle dessert, si elle est privée, dès lors que celle-ci est ouverte à la circulation publique" (3).
L'existence d'une autorisation apparemment valide et les caractéristiques techniques de la voie permettant la desserte de l'immeuble sont donc les deux critères cumulatifs nécessaires pour apprécier le respect de l'article R. 111-4 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7370HZY).
Il faut relever également relever que le Conseil d'Etat, en sa qualité de juge de cassation, exerce un contrôle de la qualification juridique en la matière. A propos de la capacité d'un réseau routier existant à accueillir les véhicules du SDIS, un arrêt du 29 juin 2005 censure un jugement ayant reconnu l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation, alors "qu'il ressort des pièces du dossier que l'accès à la zone nouvellement construite se fera par deux postes de péage et par deux voies de circulation et que, selon, l'étude de circulation réalisée par la direction départementale de l'équipement du Val-de-Marne, la capacité de ces deux postes de péages dépasse largement la prévision de trafic routier maximum à l'heure de pointe" (4).
L'absence d'avis (5) ou l'avis favorable émis par le SDIS lors de l'instruction, ainsi que l'édiction de prescriptions particulières, telles que celle imposant au bénéficiaire du permis de construire de faire aménager une voie d'accès à la réserve d'eau depuis un chemin départemental voisin, suffisent à écarter une erreur manifeste d'appréciation (6). Il en va de même pour l'extension d'un hôtel qui, en plus du fait que son accès principal débouche sur une place, dispose également d'un accès permettant, notamment, la desserte d'un parc de stationnement souterrain par une voie dont la chaussée est de quatre mètres de large et d'une largeur totale de 5,5 mètres (7). Les dimensions de la voie de desserte dépendent évidemment de la taille de la construction projetée (8).
Les difficultés présentées par les voies d'accès sur le littoral justifient, en revanche, un refus de permis de construire (9). Il en va de même de l'extension d'un élevage qui entraînerait une nouvelle détérioration des conditions de circulation déjà très difficileS sur un chemin vicinal dont les difficultés seraient encore aggravées par la circulation interne à l'exploitation dont le flux croiserait celui qui emprunte la voie publique (10). De même, un chemin départemental de trois mètres de large est tout à fait insuffisant pour desservir des terrains de tennis, un bassin de natation et des constructions annexes, et, dans un deuxième temps, une installation hôtelière composée de dix-huit bungalows (11).
II - Le statut des voies et les contraintes liées à la sécurité
L'arrêt du 26 février 2014 opère une nouvelle distinction dans l'application des exigences relatives à l'accessibilité du terrain.
La décision énonce en effet : "en premier lieu, que l'autorité compétente et, en cas de recours, le juge administratif doivent s'assurer qu'une ou plusieurs voies d'accès au terrain d'assiette du projet pour lequel un permis de construire est demandé permettent de satisfaire aux exigences posées par les règles d'urbanisme citées au point 2 ; qu'à cette fin, pour apprécier les possibilités d'accès au terrain pour le propriétaire ou les tiers, il leur incombe de s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie ; qu'il résulte par ailleurs des dispositions du Code général des collectivités territoriales citées au point 3 que les services publics d'incendie et de secours sont, dans le cadre de leurs missions de protection et de secours, en droit d'intervenir sur tout le territoire de la commune, sans que puisse leur être opposé le caractère privé des voies qu'ils doivent emprunter ; que, dès lors, pour apprécier les possibilités d'accès de ces services au même terrain d'assiette, il appartient seulement à l'autorité compétente et au juge de s'assurer que les caractéristiques physiques d'une voie d'accès permettent l'intervention de leurs engins, la circonstance que cette voie ne serait pas ouverte à la circulation publique ou grevée d'une servitude de passage étant sans incidence".
Cette décision appelle plusieurs observations.
Tout d'abord, il faut relever que l'article R. 111-4, aujourd'hui R. 111-5, n'apporte aucune précision quant à la nature des voies utilisables. En l'absence de restriction, il n'appartenait donc pas à la juridiction administrative de rajouter une condition supplémentaire en imposant que les voies en question fussent nécessairement publiques. Toutefois, la solution inverse n'allait pas de soi, puisqu'il s'agit d'autoriser, par principe, la violation de la propriété privée.
Ensuite, le Conseil d'Etat a pris en compte les spécificités des missions des services de secours. Dès lors qu'il leur appartient de porter secours aux personnes victimes de sinistres ou d'accidents et que leur compétence s'étend sur la totalité du territoire de la commune, aucune considération liée à la protection de la propriété privée n'est susceptible de faire obstacle à leur action. Concrètement, ils peuvent profiter de n'importe quel accès leur permettant d'exécuter leur mission. Le statut juridique de la voie importe donc peu. Seules comptent ses caractéristiques techniques : si elles permettent le passage des véhicules de secours, le permis ne peut donc plus être refusé sur la base des dispositions du RNU relatives à la desserte des constructions par les services de secours.
Enfin, l'accès au terrain d'assiette fait désormais l'objet d'une double appréciation. D'une part, pour les tiers et le propriétaire, le respect de la propriété privée continue d'imposer à l'autorité administrative, et au juge en cas de recours, de vérifier l'existence d'un droit à accéder audit terrain. Il peut s'agir de voies ouvertes à la circulation publiques, qui ne sont pas toutes nécessairement partie intégrante du domaine public routier, puisqu'il existe des voies privées ouvertes à la circulation publique, dans les lotissements notamment. Il peut également s'agir de voies purement privées. Dans ce cas, comme dans le cadre de la jurisprudence précédemment rappelée, le juge et l'administration doivent s'assurer de l'existence d'un titre, mais n'ont pas à apprécier sa validité, une telle compétence appartenant exclusivement aux juridictions civiles.
D'autre part, et en revanche, dès lors qu'il s'agit d'apprécier les conditions d'intervention des véhicules de secours, le respect de la propriété privée s'efface. Peu importe l'existence d'un titre valide dès lors que la voie d'accès permet le passage des véhicules du SDIS.
Cette dichotomie aboutit, éventuellement, à dissocier les motifs de refus et de retrait des permis. Un permis pourra être refusé en l'absence de voie publique ou privée si, dans ce cas, le pétitionnaire ne produit aucun titre lui permettant d'emprunter cette dernière. En revanche, un permis ne pourra être légalement refusé ou retiré sur le fondement de l'accès de secours, dès lors qu'une voie privée, sur laquelle le pétitionnaire ne dispose d'aucun droit, permet l'accès des véhicules de secours. Cette jurisprudence est donc destinée à s'appliquer aux cas dans lesquels la future construction est desservie par deux voies d'accès.
Ce sont précisément les conditions de fait de l'arrêt, le terrain du pétitionnaire étant desservi par une voie publique, manifestement praticable pour les véhicules civils mais impropre au passage des véhicules du SDIS qui requièrent un gabarit minimum et, simultanément, par une voie accessible aux services de secours mais ayant une nature privée et sur laquelle la pétitionnaire ne disposait d'aucun droit. Le Conseil d'Etat confirme donc l'analyse de la cour administrative d'appel qui n'a commis aucune erreur de droit en jugeant que le maire ne pouvait légalement retirer le permis pour cette raison.
Pour conclure, on notera que le Conseil rappelle que, pour apprécier les caractéristiques matérielles d'une installation quelconque, ici la capacité d'une voie à permettre le passage des véhicules de secours, l'autorité administrative dispose, bien entendu, d'un pouvoir discrétionnaire puisqu'elle doit porter, sous le contrôle du juge, une appréciation sur les faits. Elle ne se trouve donc pas en situation de compétence liée. Par conséquent, les moyens tirés de la régularité de la procédure suivie pour édicter la décision litigieuse sont parfaitement opérants. En l'espèce, la requérante avait donc pu valablement invoquer la violation de son droit au contradictoire, garanti par l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (N° Lexbase : L0420AIE), avant que le maire ne prononce le retrait du permis.
La révision d'un POS impose la mise en forme du document en PLU. C'est la procédure suivie par une commune qui a approuvé, par une délibération du 13 juin 2005, son nouveau plan local d'urbanisme. Ce processus de transformation des POS en PLU a d'ailleurs été accéléré récemment par la loi "ALUR" (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, pour l'accès au logement et un urbanisme rénové N° Lexbase : L8342IZY). En effet, contrairement à la rumeur colportée depuis des années par les services de l'Etat, aucune disposition législative n'imposait le passage des POS aux PLU. Désormais, depuis cette loi, les POS devront être mis en forme de PLU avant le 31 décembre 2015. En l'espèce, le propriétaire d'une parcelle de 3 800 m² sur laquelle est exploité un camping a eu la déplaisante surprise de constater que le nouveau PLU prévoyait un emplacement réservé sur son terrain. La pratique n'est pas rare, car les communes n'ont pas l'obligation de justifier de la création d'un emplacement réservé par la production d'un projet abouti et ceux-ci peuvent être implantés sur des propriétés privées, même s'ils sont destinés à recevoir des équipements publics. Les propriétaires ont donc la désagréable impression de voir leur bien grevé d'une servitude, voire craignent de se retrouver expropriés, quand bien même la création d'un emplacement réservé n'est pas nécessairement suivie de la réalisation de l'équipement projeté. Le propriétaire en question a donc déposé un recours contre la délibération en ce qu'elle prévoyait cet emplacement réservé. Devant le rejet de sa requête par les juges du fond, il a donc formé un pourvoi contre l'arrêt d'appel. Le Conseil d'Etat, par une substitution de motifs, va confirmer le rejet de sa requête. Après avoir rappelé les règles relatives aux consultations préalables à l'élaboration des PLU (I), on soulignera la portée des modifications sur la légalité du PLU (II).
I - Les consultations préalables à l'élaboration des PLU
Dans le cadre d'une meilleure concertation entre les communes et les personnes publiques qui sont susceptibles d'être intéressées par les dispositions de leurs PLU, le Code de l'urbanisme impose la réalisation d'un certain nombre de consultations préalables. En application de l'article R. 123-9 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3518HW9), ces avis sont normalement rendus dans un délai de trois mois. Ils sont réputés favorables en cas de silence des personnes consultées.
L'article R. 123-8 (N° Lexbase : L7866ACC) prévoit ainsi que sont, notamment, consultés le président du conseil régional, le président du conseil général, le président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains, le président de la communauté d'agglomération. Il en est de même des présidents des établissements publics de coopération intercommunale voisins compétents ou des maires des communes voisines. Outre ces structures à compétence générale, l'élaboration du PLU requiert également la consultation des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture.
La jurisprudence a apporté plusieurs précisions au sujet de ces consultations. Il a été jugé, à l'occasion d'une mise en compatibilité d'un PLU, que, dès lors qu'un conseil municipal a été conduit à donner son avis, suite à sa saisine par le préfet, il n'a pas lieu d'être consulté de nouveau sur des modifications mineures apportées au projet lorsque celles-ci lui ont été nécessairement soumises lors de cette consultation (12). Des modifications opérées sur le projet après enquête publique n'ont pas à faire l'objet d'une nouvelle consultation dès lors qu'elles n'affectent pas l'économie générale du plan (13).
L'arrêt du 26 février 2014 fait application à la révision du PLU de la jurisprudence qui limite l'effet des vices de procédure. Le Conseil d'Etat a, en effet, toujours posé des limites à la portée des vices de procédure. Il s'agit, en effet, d'éviter un formalisme trop rigoureux qui aboutirait à sanctionner de manière égale toutes les règles de procédure. Celles-ci doivent donc être, en principe, respectées, mais leur violation ne sont pas toujours de nature à justifier l'illégalité de la décision.
Le Conseil d'Etat avait donc déjà jugé que le fait que les avis de personnes devant être consultées n'étaient pas versés au dossier soumis à enquête publique "n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité du décret pris à l'issue de l'enquête publique que s'il a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou s'il a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative" (14). La même solution a été retenue à propos de la publicité relative à l'ouverture de l'enquête publique (15). Il en va de même des inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique (16), affectant une étude d'impact (17) ou une étude de danger (18).
L'arrêt du 26 février 2014 fait donc application de cette jurisprudence à la procédure de consultation préalable à la révision du PLU. Le Conseil d'Etat relève "qu'il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié ; que, toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision".
Une seconde consultation des personnes associées est donc, par principe, nécessaire lorsque la commune veut modifier le projet de PLU suite à l'avis de l'une d'entre elle, cet avis étant susceptible de modifier la position des autres personnes consultées sur ce projet. Toutefois, afin d'éviter de rallonger inutilement les procédures, l'absence de cette seconde consultation n'est sanctionnée que lorsqu'elle a pour effet de nuire à l'information du public ou si elle est de nature à influencer la décision. C'est donc l'analyse du dossier qui permet de déterminer l'impact de cette absence de nouvelle consultation et il n'est pas rare que le Conseil annule les arrêts des juges du fond, faute pour eux de n'avoir pas recherché si l'une ou l'autre de ces deux conditions était remplie.
II - La portée des modifications et la légalité du PLU
Après avoir fait application de sa jurisprudence à la question d'une éventuelle seconde consultation des personnes publiques associées à l'élaboration du PLU, le Conseil d'Etat en tire les conséquences.
D'une part, et très logiquement, il censure l'arrêt d'appel au motif que, "pour écarter le moyen tiré de ce que la délibération attaquée avait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le projet de plan local d'urbanisme avait été modifié le 14 février 2005, avant l'ouverture de l'enquête publique, pour tenir compte des observations du préfet du Var, sans être soumis de nouveau pour avis aux personnes publiques associées, la cour administrative d'appel de Marseille s'est fondée sur la circonstance que les appelants ne démontraient pas que les modifications demandées par le préfet étaient substantielles". L'erreur de droit ainsi commise par la cour justifie la censure. En effet, les juges d'appel se sont fondés, non sur la portée de l'absence de seconde consultation, mais sur la nature des modifications apportées par la commune après la première consultation. Or, le caractère substantiel de la modification en question est sans rapport avec les deux critères posés par le considérant précédent qui ne font pas intervenir le contenu de la modification mais les conséquences potentielles de l'omission de la seconde consultation.
D'autre part, le Conseil d'Etat procède à une substitution de motifs. L'arrêt relève, en effet, "que, toutefois, l'absence de nouvelle consultation des personnes publiques associées ne peut, en tout état de cause, avoir d'incidence que sur la légalité des dispositions du plan local d'urbanisme, si elles sont divisibles de l'ensemble, qui ont été affectées par les modifications auxquelles il a été procédé après une première consultation". Le Conseil opère ainsi une nouvelle distinction quant aux conséquences éventuelles du vice de procédure lié à l'absence d'une nouvelle consultation, distinction fondée sur le caractère divisible ou non des dispositions du PLU.
La situation se présente de la manière suivante. Après une première consultation, la commune modifie son projet pour tenir compte de l'avis de l'une des personnes consultées. Dans une première hypothèse, cette modification porte sur des dispositions divisibles du reste, ce qu'on doit comprendre comme ne remettant pas en cause l'économie générale du plan. Dans ce cas, si, au regard des critères précédemment relevés, une nouvelle consultation n'est pas nécessaire, le moyen tiré de l'absence de nouvelle consultation est sans effet et doit être écarté. Si, au contraire, une nouvelle consultation s'avère nécessaire mais n'a pas été suivie, le vice de procédure va alors jouer. Toutefois, dans ce cas, il ne peut jouer qu'à l'égard des dispositions qui ont été affectées par les modifications opérées par la commune. Par conséquent, une éventuelle illégalité frappant ces dispositions ne fait pas disparaître l'intégralité du plan local d'urbanisme. En revanche, dans une seconde hypothèse, si les modifications portent sur des dispositions non divisibles du reste du PLU et que l'un ou l'autre des critères (atteinte à l'information du public et influence sur la décision finale) est rempli, le vice de procédure emporte l'illégalité du PLU.
En l'espèce, ce schéma complexe conduit le Conseil d'Etat à constater que les modifications qui avaient été demandées par le préfet, et réalisées par la commune après la première série de consultations, portaient sur des éléments divisibles du reste du PLU puisqu'elles n'affectaient pas le projet de plan dans son ensemble. De plus, ces modifications ne portaient pas sur le point contesté par les requérants, à savoir la création de l'emplacement réservé. Le Conseil en déduit que, "par suite, le moyen soulevé devant la cour, tiré du défaut de nouvelle consultation des personnes publiques associées, était, en tout état de cause, insusceptible d'avoir une incidence sur la légalité des dispositions du plan contestées devant les juges du fond". Dès lors que le vice éventuel de procédure ne concerne pas l'objet du contentieux, il ne peut donc avoir d'influence sur ce dernier.
L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat dans cette affaire tire les conséquences de la rétroactivité de la résolution des conventions d'aménagement sur les actes administratifs postérieurs à ces conventions. En l'espèce, le maire d'une commune, autorisé par une délibération de son conseil municipal du 24 octobre 2006, avait conclu, le 7 novembre 2006, une convention d'aménagement avec une SNC. Entre-temps, le préfet, par un arrêté du 28 juillet 2006, avait déclaré d'utilité publique l'acquisition des terrains nécessaires à la ZAC ainsi que les travaux correspondants. La déclaration de cessibilité au profit de la SNC avait été prononcée par un arrêté du 19 novembre 2007. Toutefois, suite à un jugement du tribunal administratif de Versailles du 17 décembre 2009 annulant la délibération du 7 novembre 2006 et la décision du maire de signer la convention, celle-ci a fait l'objet d'une résolution amiable entre les parties. Un jugement du même jour, confirmé en appel sur le fondement d'un autre motif, annulait simultanément l'arrêté de cessibilité permettant l'acquisition des parcelles par la société. Le ministre de l'Intérieur, la commune et l'ancien concessionnaire ont saisi le Conseil d'Etat d'un pourvoi en cassation contre cet arrêt. Après avoir rappelé les rapports entre les concessions d'aménagement et les actes liés à l'expropriation (I), on envisagera l'effet rétroactif d'une résolution sur ces actes (II).
I - Les concessions d'aménagement et les actes administratifs de la procédure d'expropriation
Il n'existe pas de définition générale de la notion d'aménagement. Celle-ci est définie par les actions prévues par l'alinéa premier de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9105IZA) qui regroupe, de manière particulièrement vaste, la mise en oeuvre d'un projet urbain, la politique locale de l'habitat, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, le développement des loisirs et du tourisme, la réalisation des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, la lutte contre l'insalubrité, le renouvellement urbain, la sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels. Une opération d'aménagement peut être réalisée par la mise en place d'une zone d'aménagement concertée définie par l'article L. 311-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7403AC8) comme des "zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés".
Elle peut donc être menée directement par la personne publique ou faire l'objet d'une concession qui ne peut être valablement conclue pour des opérations de faible ampleur nécessitant peu de travaux d'équipement (19). L'article L. 300-4 du même code (N° Lexbase : L9405IZD) précise : "l'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation [...] Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption [...]". L'aménageur se voit ainsi confier une mission globale qui recouvre la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération d'aménagement, la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à l'exécution de l'opération d'aménagement ainsi que les opérations de vente, de location des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession.
Comme tout contrat, la concession d'aménagement est conclue après une procédure de mise en concurrence. Le conseil municipal délibère sur le projet de concession et autorise le maire à signer le contrat. L'aménagement peut conduire à une déclaration d'utilité publique prévue à l'article L. 11-2 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2891HLN) et à un arrêté de cessibilité, prévu à l'article L. 11-8 du même code (N° Lexbase : L2900HLY), par lequel le préfet détermine la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier.
La jurisprudence a toujours soigneusement distingué les actes pris par le préfet dans le cadre de l'opération d'expropriation et la convention d'aménagement. Les deux actes pris dans le cadre de l'opération d'expropriation sont liés. En effet, "à l'occasion d'un pourvoi dirigé contre l'arrêté de cessibilité, le propriétaire concerné peut invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la déclaration d'utilité publique [disposant] ainsi d'une possibilité claire, concrète et effective de contester l'ensemble de la procédure administrative préalable à l'expropriation" (20). On notera également que le moyen, à l'appui d'un recours contre un arrêté de cessibilité, tiré de ce que la déclaration d'utilité publique serait entachée d'un vice de procédure, est un moyen de légalité interne à l'égard de l'arrêté de cessibilité (21).
En revanche, l'illégalité de la convention d'aménagement n'affecte pas ces actes. L'annulation de la décision par laquelle le maire décide de conclure une convention d'aménagement n'emporte pas de droit l'annulation de l'arrêté de cessibilité et la déclaration d'utilité publique prise pour la mise en oeuvre de cette convention. Le Conseil d'Etat considère, en effet, que, "l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. Les actes, déclaration d'utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l'acquisition par voie d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté, ne sont pas des actes pris pour l'application de la délibération approuvant la convention par laquelle la commune a confié à une société l'aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale" (22).
Une cour administrative d'appel commet donc une erreur de droit en accueillant le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la convention d'aménagement à l'appui du recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique (23). Il convient de relever que le moyen ainsi formulé est d'ordre public (24).
Ce faisant, le Conseil d'Etat a clarifié utilement sa jurisprudence puisqu'il se contentait, auparavant, de considérer de manière moins explicite que des requérants ne sauraient, à l'appui d'un recours visant une DUP, utilement exciper de l'illégalité de décisions créant une zone d'aménagement concerté et une zone d'aménagement différé, dès lors que les procédures de création de ces zones sont indépendantes de la procédure d'expropriation (25). Il estimait, de même, que l'arrêté de cessibilité ne constituant pas une mesure d'application de la décision portant approbation de la concession, les requérants n'étaient pas recevables à invoquer, à l'appui de leurs conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité attaqué, l'illégalité de la décision portant approbation de la concession (26).
II - Les conséquences de la résolution de la convention d'aménagement sur l'arrêté de cessibilité
L'arrêt du 26 février 2014 vient compléter l'état du droit.
Tout d'abord, il rappelle qu'à l'issue de la procédure, "dans un délai de quinze jours à compter de la réception d'un dossier transmis par le préfet qui comprend notamment l'arrêté de cessibilité, le juge de l'expropriation prononce, par ordonnance, l'expropriation des immeubles ou des droits réels déclarés cessibles, l'expropriation étant prononcée directement au bénéfice de la personne au profit de laquelle elle a été poursuivie". Cette référence est nécessaire car le Conseil rappelle ainsi que la raison d'être d'un arrêté de cessibilité réside, notamment, dans la désignation du bénéficiaire de l'expropriation. Un transfert de propriété doit, en effet, nécessairement identifier les expropriés et être réalisé au profit d'une personne clairement identifiée.
Ensuite, le Conseil rappelle, sans surprise, que "l'annulation d'un acte détachable n'implique pas nécessairement que ce contrat doive être annulé". La jurisprudence est fixée depuis longtemps en ce domaine. Un récent arrêt rappelle, après avoir repris ce principe, "qu'il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée [...]" (27). Toutefois, celle mention permet de replacer la solution de l'arrêt dans le contexte. En effet, en l'espèce, les juridictions administratives avaient décidé que l'illégalité -on ignore laquelle- qui entachait les actes détachables de la convention était suffisamment grave pour justifier l'annulation de celle-ci.
Enfin, et en conséquence, le Conseil d'Etat opère un aménagement à sa jurisprudence antérieure. Il serait, en effet, excessif de parler d'une exception car l'arrêt n'établit pas de lien entre la légalité de la convention et l'arrêté de cessibilité : les deux actes demeurent toujours indépendants l'un de l'autre et, en eux-mêmes, les motifs d'illégalité de la convention n'emportent pas de conséquences sur la légalité de l'arrêté. En revanche, le Conseil se trouve dans l'obligation de faire prévaloir le caractère rétroactif de la résolution des conventions, résolution qui ne peut être prononcée que dans des cas d'illégalités particulièrement graves affectant, notamment, le consentement des parties ou le contenu même du contrat (28). La rétroactivité de la résolution fait donc disparaître non seulement la convention mais également ses effets juridiques et, en particulier ici la qualité d'aménageur de la SNC et son droit à pouvoir bénéficier de l'expropriation. Le Conseil ne peut donc qu'en tirer la conséquence que la disparition rétroactive de cette qualité a pour conséquence que "la société doit ainsi être regardée comme n'ayant jamais eu la qualité de concessionnaire de l'aménagement de la zone ; qu'un arrêté préfectoral ne peut légalement déclarer cessibles des parcelles de terrain nécessaires à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté en l'absence d'identification du concessionnaire chargé de cet aménagement et bénéficiaire, à ce titre, de l'expropriation". Cette solution touche aux principes essentiels que recouvrent les textes en application, et, en particulier, au respect du droit de propriété. Il justifie donc un aménagement à la jurisprudence antérieure qui conserve, bien entendu, toute sa pertinence.
Si l'illégalité d'une convention d'aménagement ne peut donc être utilement invoquée à l'appui des recours dirigés contre les actes de l'opération d'expropriation, ces actes perdent leur fondement même dès lors que cette convention disparaît de manière rétroactive. Ils ont été pris au profit d'une personne dépourvue de tout droit à en bénéficier et se trouvent donc privés de toute raison d'être, au point qu'on pourrait parler d'inexistence.
Le Conseil peut ainsi rejeter le pourvoi du ministre, qui n'avait certainement pas manqué de s'appuyer sur la jurisprudence antérieure, et confirmer la solution retenue par les juges du fond qui avaient estimé que "l'arrêté de cessibilité du 19 novembre 2007 devait être annulé par voie de conséquence de la résolution de la convention conclue entre la commune et la SNC [...] intervenue après l'annulation de la délibération du 24 octobre 2006".
(1) CE 1° et 6° s-s-r., 24 septembre 2012, n° 336598, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6376ITC).
(2) CAA Nancy, 1ère ch., 16 novembre 2009, n° 08NC01095 (N° Lexbase : A4201EPB).
(3) CAA Bordeaux, 3ème ch., 16 avril 2013, n° 11BX01041 (N° Lexbase : A8258MIP).
(4) CE 3° et 8° s-s-r., 29 juin 2005, n° 262328, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9985DIN).
(5) CE 9° et 8° s-s-r., 1er décembre 1993, n° 129048, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1568ANE).
(6) CE 2° et 7° s-s-r., 22 avril 2005, n° 257743, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9340DHE).
(7) CE 3° et 5° s-s-r., 10 mai 1996, n° 135048, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8934AN9).
(8) CE 7° et 10° s-s-r., 10 mai 1995, n° 124959, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3833ANB).
(9) CE 4° et 5° s-s-r., 26 janvier 2005, n° 260188, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2772DGR).
(10) CE 3° et 5° s-s-r., 27 septembre 1989, n° 80547, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2115AQE).
(11) CE 2° et 6° s-s-r., 12 octobre 1988, n° 79175 (N° Lexbase : A8295APW).
(12) CE 2° et 7° s-s-r., 2 juin 2010, n° 328916, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2060EYX).
(13) CE 7° s-s., 8 janvier 2010, n° 303869, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3288EQT).
(14) CE 1° et 6° s-s-r., 29 octobre 2013, n° 360085, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6156KNC).
(15) CE 1° et 6° s-s-r., 3 juin 2013, n° 342673, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3356KGE) ; CE 1° et 6° s-s-r., 3 juin 2013, n° 345174, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3359KGI).
(16) CE 1° et 6° s-s-r., 15 mai 2013, n° 353010, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5384KDR).
(17) CE 1° et 6° s-s-r., 20 mars 2013, n° 354115, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8576KAU) ; CE 1° et 6° s-s-r., 30 janvier 2013, n° 347347, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4390I4D) ; CE 1° et 6° s-s-r., 14 octobre 2011, n° 323257, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7408HYZ).
(18) CE 1° et 6° s-s-r., 25 juin 2012, n° 346395, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8820IPD).
(19) CE, Sect., 28 juillet 1993, n° 124099, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0715ANS).
(20) CE 1° et 2° s-s-r., 9 février 2000, n° 198413, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0445AUZ).
(21) CE 2° et 6° s-s-r., 22 mars 1978, n° 01713, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5095B89).
(22) CE 1° s-s., 30 décembre 2013, n° 345269, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9374KSY) ; CE 10° s-s., 26 décembre 2013, n° 351959, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9167KSC) ; CE, Sect., 17 juillet 2011, n° 320735, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0245HWY).
(23) CE 17 juillet 2011, n° 320735, publié au recueil Lebon, préc..
(24) CE 10° s-s., 26 décembre 2013, n° 351959, inédit au recueil Lebon, préc..
(25) CE 2° et 6° s-s-r., 20 novembre 1996, n° 134805, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2055APS).
(26) CE 3° et 5° s-s-r., 29 juillet 1994, n° 111650, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1943ASR).
(27) CE 2° et 7° s-s-r., 6 novembre 2013, n° 365079, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0956KP4) ; CE 2° et 7° s-s-r., 10 novembre 2012, n° 355127, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6686IYB).
(28) CE 2° et 7° s-s-r., 6 novembre 2013, n° 365079, publié au recueil Lebon, préc..
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