Publié au Journal officiel des 9, 10 et 11 mai 1991
Rec. p. 40

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 18 avril 1991, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Alain Juppé, Jean-Pierre Delalande, Jean-Louis Debré, Pierre Mazeaud, Patrick Ollier, Michel Giraud, Pierre Pasquini, Mme Michèle Alliot-Marie, MM Eric Raoult, Arthur Dehaine, Jean-Louis Goasduff, Jacques Toubon, Jean-Yves Chamard, Mme Nicole Catala, MM Bernard Debré, Christian Cabal, Mme Roselyne Bachelot, MM Philippe Auberger, Robert Pandraud, Pierre Bachelet, Gautier Audinot, Michel Terrot, Mme Christiane Papon, MM Jean-Luc Reitzer, Georges Tranchant, Lucien Guichon, Régis Perbet, Guy Drut, Alain Cousin, Robert Poujade, Gérard Léonard, Claude-Gérard Marcus, Jean-Paul Charie, Louis de Broissia, Jean Besson, Bernard Schreiner, Eric Dolige, Richard Cazenave, Didier Julia, Jean de Lipkowski, Jean-François Mancel, Edouard Balladur, Michel Péricard, Jean Valleix, René Couveinhes, Roland Nungesser, Jean-Michel Couve, René Galy-Dejean, Mme Françoise de Panafieu, MM Gabriel Kaspereit, Claude Barate, Patrick Balkany, Georges Gorse, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM Olivier Dassault, Jean-Paul de Rocca-Serra, Jacques Masdeu-Arus, Maurice Menou, Pierre Mauger, Pierre-Rémy Houssin, Bruno Bourg-Broc, Léon Vachet, Jacques Baumel, Jacques Limouzy, Nicolas Sarkozy, Jean Tiberi, députés, d'autre part, les 19 avril 1991 et 22 avril 1991, par MM Paul Girod, Michel Rufin, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Alphonse Arzel, Honoré Bailet, Henri Belcour, Jacques Bérard, Roger Besse, Christian Bonnet, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Mme Paulette Brisepierre, MM Camille Cabana, Guy Cabanel, Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Paul Caron, Ernest Cartigny, Joseph Caupert, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jean-Paul Chambriard, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collard, Henri Collette, Maurice Couve de Murville, Michel Crucis, Etienne Dailly, Désiré Debavelaere, Luc Dejoie, Jean Delaneau, Jacques Delong, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, Pierre Dumas, Jean Dumont, Marcel Fortier, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy,
Mme Marie-Fanny Gournay, MM Adrien Gouteyron, Paul Graziani, Georges Gruillot, Yves Guéna, Bernard Guyomard, Hubert Haenel, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Daniel Hoeffel, Bernard Hugo, Roger Husson, André Jourdain, Lucien Lanier, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Max Lejeune, Maurice Lombard, Paul Masson, Serge Mathieu, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Michel Miroudot, Mme Hélène Missoffe, MM Geoffroy de Montalembert, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Jacques Oudin, Soséfo Makapé Papilio, Charles Pasqua, Alain Pluchet, Christian Poncelet, Claude Prouvoyeur, Henri de Raincourt, Roger Rigaudière, Jean-Jacques Robert, Mme Nelly Rodi, MM Josselin de Rohan, Roger Romani, Marcel Rudloff, Bernard Seillier, Jean Simonin, Jacques Sourdille, Pierre-Christian Taittinger, Jean-Pierre Tizon, René Trégouët, Jacques Valade, Serge Vinçon, Jean Grandon, Philippe Adnot, Jacques Habert, Charles Ornano, Hubert Durand-Chastel, François Delga, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu le code des communes ;

Vu la loi n° 85-1628 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement ;

Vu la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux, ensemble la décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990 ;

Vu le mémoire en rectification d'erreur matérielle présenté au nom des sénateurs auteurs de la seconde saisine, enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 24 avril 1991 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les députés auteurs de la première saisine contestent la conformité à la Constitution de l'article 14 de la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes ;
que les sénateurs critiquent le même article et font valoir, en outre, que sont contraires à la Constitution, d'une part, l'entrée en vigueur dès 1991 des articles 4, 5, 7, 10 et 17 de la loi et, d'autre part, l'article 18 de la loi ainsi que le paragraphe II de l'article L 234-16-1 du code des communes issu de l'article 19, qui en est inséparable ;

Sur les articles 4, 5, 7, 10 et 17 de la loi :
Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution " les articles 4, 5, 7, 10 et 17 de la loi déférée ", en critiquant les conditions de leur entrée en vigueur ;
qu'il est soutenu que les dispositions de ces articles affectent les budgets des communes pour l'exercice 1991 et portent ainsi atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ;

En ce qui concerne les articles 4 et 5 de la loi :
Considérant que, par l'effet de l'article 4 de la loi, l'article L 234-12 du code des communes dispose que la proportion des ressources affectée aux concours particuliers institués au sein de la dotation globale de fonctionnement des communes est fixée non plus à 2 p 100 de cette dotation mais à 3 p 100 et que le comité des finances locales peut porter cette proportion non plus seulement à 3 p 100 mais jusqu'à 4 p 100 ;

Considérant qu'en vertu de la modification apportée par l'article 5 de la loi à l'article L 214-13 du code des communes, le montant annuel des crédits affectés au concours particulier intitulé " dotation supplémentaire aux communes touristiques ou thermales " est fixé par le comité des finances locales non plus à un montant compris entre 50 p 100 et 60 p 100 du total des sommes affectées aux concours particuliers mais à un montant qui ne peut être inférieur à 30 p 100 ni supérieur à 40 p 100 de ces sommes ;

Considérant qu'il est spécifié au paragraphe II tant de l'article 4 que de l'article 5 de la loi que les modifications apportées respectivement aux articles L 234-12 et L 234-13 du code des communes entreront en vigueur pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement de l'exercice 1994 ;

Considérant, dès lors, qu'il ne saurait être valablement soutenu que les articles 4 et 5 de la loi puissent avoir pour conséquence d'affecter les conditions d'exécution des budgets adoptés par les communes pour l'exercice 1991 ;
que l'argumentation invoquée est par suite inopérante à l'encontre des articles 4 et 5 de la loi ;

En ce qui concerne les articles 7, 10 et 17 de la loi :
Considérant que l'article 7 de la loi présentement soumise à l'examen du Conseil constitutionnel insère dans le code des communes un article L 234-14-1 à l'effet d'ajouter, au sein de la dotation globale de fonctionnement des communes, un concours particulier nouveau appelé " dotation de solidarité urbaine ", afin " de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées " ;
que l'article 7 de la loi détermine les critères et les modalités d'attribution de cette dotation ;
que le montant des crédits qui lui sont affectés est fixé à 400 millions de francs en 1991, 700 millions de francs en 1992 et un milliard de francs en 1993 ;
qu'à compter de 1994 le taux de progression de la dotation est arrêté chaque année par le comité des finances locales sans que son montant puisse être inférieur à 35 p 100 des sommes affectées aux concours particuliers ;

Considérant que l'article 10 de la loi a pour objet d'assurer le financement de la dotation de solidarité urbaine sans qu'il en résulte sur un plan d'ensemble une majoration du montant de la dotation globale de fonctionnement des communes ;
qu'en conséquence, l'article 10 modifie les dispositions de l'article L 234-19-1 du code des communes à l'effet de limiter, pour les communes qui répondent aux conditions posées au paragraphe II ou au paragraphe III dudit article, l'importance des sommes qui leur sont versées au titre de la garantie minimale d'évolution de la dotation globale de fonctionnement ;

Considérant que l'article 17 de la loi tire les conséquences des articles 7 et 10 s'agissant des modalités d'attribution aux communes de la dotation globale de fonctionnement ;
qu'aux termes du premier alinéa de l'article 17 " pour chaque commune concernée, la différence entre les attributions au titre de la dotation globale de fonctionnement initialement notifiées pour l'exercice 1991 et les attributions résultant de l'application de la présente loi est imputée sur la régularisation de la dotation globale de fonctionnement afférente à l'exercice 1990 versée en 1991 " ;
que, selon le deuxième alinéa de l'article 17, " au cas où, pour certaines communes, la modification du montant de l'attribution de la dotation globale de fonctionnement pour l'exercice 1991 serait supérieure au montant de la régularisation afférente à l'exercice 1990, le solde de l'ajustement serait opéré sur les versements afférents à la dotation globale de fonctionnement 1991 " ;
qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 17, l'application de la garantie de progression minimale des attributions de la dotation globale de fonctionnement sera fondée en 1992 sur les attributions de la dotation globale de fonctionnement résultant pour 1991 de l'application des nouvelles dispositions législatives ;

Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir que l'institution dès l'année 1991 de la dotation de solidarité urbaine implique que soit modifié pour 1991 le montant attribué à certaines communes au titre de la dotation globale de fonctionnement ;
qu'il en va spécialement ainsi pour les communes qui contribuent au financement de la nouvelle dotation, par le biais d'une minoration du taux d'évolution minimale garanti de leur dotation globale de fonctionnement ;
qu'il est soutenu que cette minoration porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales dans la mesure où les communes concernées ont adopté, avant le 31 mars 1991, leur budget en se fondant sur les montants de dotation globale de fonctionnement qui leur avaient été notifiés pour l'année 1991 ;

Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus ", chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi " ;
que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ;

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L 234-1 du code des communes " une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements.
Elle se compose d'une dotation de base, d'une dotation de péréquation, d'une dotation de compensation et, le cas échéant, de concours particuliers " ;
qu'en vertu du même article, chaque année, le montant de la dotation globale de fonctionnement des communes est arrêté, par le comité des finances locales, pour être inscrit dans le projet de loi de finances ;
que, selon l'article L 234-19 du code précité, la dotation de base, la dotation de péréquation et la dotation de compensation font l'objet de versements mensuels alors que les concours particuliers font l'objet d'un versement annuel, avant la fin de l'exercice en cours, avec la possibilité d'acomptes ;
que l'article L 234-19-1 ajouté au code des communes par la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 a instauré un mécanisme d'attribution de garantie minimale ;

Considérant que dans le cadre de ces dispositions les communes ont arrêté avant le 31 mars 1991, terme imparti par l'article 7 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée, leur budget primitif pour l'exercice 1991 ;
que si l'article 10 de la loi déférée réduit pour certaines catégories de communes de plus de 10 000 habitants disposant notamment d'un potentiel fiscal par habitant élevé la garantie de progression minimale des attributions de la dotation globale de fonctionnement, les conséquences qui en résultent pour les communes concernées ne peuvent être regardées comme constituant une entrave à la libre administration des collectivités territoriales ;
qu'en effet l'application de l'article 10 de la loi n'est susceptible d'entraîner, dans l'hypothèse la plus défavorable, qu'une diminution minime de la progression de leur dotation globale de fonctionnement, laquelle ne constitue d'ailleurs qu'une partie des recettes de fonctionnement des communes ;

Considérant dans ces conditions que le moyen tiré de ce que les articles 7, 10 et 17 de la loi seraient contraires au principe de libre administration des collectivités territoriales doit être écarté ;

Sur l'article 14 relatif à la solidarité entre les communes d'Ile-de-France :
Considérant que l'article 14 de la loi introduit dans le code des communes une section intitulée " Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France ", comprenant des articles L 263-13 à L 263-16 ;

Considérant que l'article L 263-13 crée, à compter du 1er janvier 1991, un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, afin de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines de cette région qui supportent des charges particulières au regard de besoins sociaux de leur population ;
que le même article L 263-13 fixe la procédure de répartition des crédits du fonds qu'il institue en prévoyant l'intervention, à titre consultatif, d'un comité d'élus de la région ;

Considérant que l'article L 263-14 dispose que le fonds de solidarité précité " est alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des communes de la région d'Ile-de-France " ;