CONSEIL D'ETAT

Statuant au contentieux

N° 333472

CONFEDERATION FRANCAISE DES TRAVAILLEURS CHRETIENS

M. Jean Lessi, Rapporteur

Mme Claire Landais, Rapporteur public

Séance du 16 novembre 2011

Lecture du 2 décembre 2011

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux, 1ère et 6ème sous-sections réunies)

Sur le rapport de la 1ère sous-section de la Section du contentieux

Vu la requête, enregistrée le 30 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la CONFEDERATION FRANCAISE DES TRAVAILLEURS CHRETIENS (CFTC), dont le siège est 13, rue des Ecluses Saint-Martin à Paris (75010) ; la CFTC demande au Conseil d'Etat

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° DGT/20 du 31 août 2009 du ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville portant application de la loi n° 2009-974 du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention internationale du travail n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux, adoptée à Genève le 26 juin 1957 ;

Vu le code du travail, modifié notamment par la loi n° 2009-974 du 10 août 2009 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Jean Lessi, Auditeur,

- les conclusions de Mme Claire Landais, rapporteur public ;

Considérant que, contrairement à ce que soutient le ministre chargé du travail, les dispositions de sa circulaire du 31 août 2009, portant application de la loi du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires, présentent un caractère impératif et sont donc susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

Sur le respect des stipulations de la convention internationale du travail n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux :

En ce qui concerne le respect des exigences du paragraphe 4 de l'article 7 de cette convention :

Considérant qu'en vertu de ces stipulations, l'Etat ayant ratifié la convention ne peut instaurer un régime spécial de repos hebdomadaire qu'après consultation des organisations représentatives d'employeurs et de salariés ; que, par sa recommandation n° 152 du 21 juin 1976 concernant les consultations tripartites destinées à promouvoir la mise en œuvre des normes internationales du travail et les mesures nationales en rapport avec les activités de l'Organisation internationale du travail, cette dernière préconise la mise en œuvre de " consultations efficaces entre les représentants du Gouvernement, des employeurs et des travailleurs ", la nature et la forme de ces consultations étant laissée à l'appréciation de chaque Etat ;

Considérant, toutefois, que, si une circulaire impérative peut être contestée devant le juge de l'excès de pouvoir au motif que l'interprétation qu'elle prescrit d'adopter réitère une règle contenue dans une loi contraire à une norme juridique supérieure, le syndicat requérant, qui ne soutient pas que la circulaire attaquée aurait elle-même été édictée en méconnaissance de ces stipulations, ne peut en tout état de cause utilement soulever, à l'encontre de cette circulaire, le moyen tiré de ce que l'adoption de la loi dont elle entend donner une interprétation n'aurait pas été précédée des mesures de consultation des organisations représentatives d'employeurs et de salariés prévues par la convention n° 106 ;

En ce qui concerne le respect des exigences du paragraphe 1 de l'article 7 de la convention :

Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la convention : " 1. Toutes les personnes auxquelles s'applique la présente convention auront droit, sous réserve des dérogations prévues par les articles suivants, à une période de repos hebdomadaire comprenant au minimum vingt-quatre heures consécutives au cours de chaque période de sept jours. / 2. La période de repos hebdomadaire sera, autant que possible, accordée en même temps à toutes les personnes intéressées d'un même établissement. / 3. La période de repos hebdomadaire coïncidera, autant que possible, avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région. " ; qu'aux termes de l'article 7 de la même convention : " 1. Lorsque la nature du travail, la nature des services fournis par l'établissement, l'importance de la population à desservir ou le nombre des personnes employées ne permettent pas l'application des dispositions de l'article 6, des mesures pourront être prises, par l'autorité compétente ou par l'organisme approprié dans chaque pays, pour soumettre, le cas échéant, des catégories déterminées de personnes ou des catégories déterminées d'établissements comprises dans le champ d'application de la présente convention à des régimes spéciaux de repos hebdomadaire, compte tenu de toute considération sociale et économique pertinente. (.) " ;

Considérant, d'une part, que la loi du 10 août 2009, qui a rappelé que, conformément aux stipulations du 3 de l'article 6 de la convention, le repos hebdomadaire est, dans l'intérêt des salariés, donné le dimanche, a modifié les dispositions de l'article L. 3132-25 du code du travail, lesquelles instituaient antérieurement à cette loi " un régime spécial " de repos hebdomadaire, au sens des stipulations du paragraphe 1 de l'article 7 de la convention n° 106 permettant aux établissements de vente au détail situés dans les communes d'intérêt touristique ou thermale et dans les zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente d'employer du personnel salarié le dimanche après délivrance par le préfet d'une autorisation individuelle ; que ces modifications ont eu pour objet de permettre la satisfaction, pendant certaines périodes de l'année, des besoins d'une population supplémentaire importante fréquentant ces communes ou ces zones et de résoudre les difficultés posées par la mise en œuvre du régime antérieur en assurant un même traitement à l'ensemble des commerces de détail qui y sont implantés ; que ces motifs constituent des considérations pertinentes au sens des stipulations précitées ; que si le législateur a supprimé la condition tenant à la nature des biens et services vendus par les établissements ainsi que la nécessité, pour chaque établissement concerné, de solliciter une autorisation, il a limité la faculté de déroger de droit au repos dominical pour tout ou partie du personnel aux seuls établissements de vente au détail situés soit sur le territoire d'une commune d'intérêt touristique ou thermale inscrite sur une liste établie par l'autorité administrative, soit dans le périmètre des zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente défini par la même autorité ; qu'ainsi, seuls sont autorisés à donner le repos hebdomadaire par roulement à tout ou partie de leur personnel, les établissements situés dans des communes ou des zones où, pendant certaines périodes de l'année, il est nécessaire de répondre aux besoins d'une population supplémentaire importante ; que, dans ces conditions, la loi a défini avec précision des " catégories d'établissements ", au sens des stipulations précitées du paragraphe 1 de l'article 7 de la convention ;

Considérant, d'autre part, que la loi du 10 août 2009 a institué un nouveau régime spécial de repos hebdomadaire en prévoyant que les établissements de vente au détail, situés dans un périmètre d'usage de consommation exceptionnel au sein d'une unité urbaine de plus de 1 000 000 d'habitants, peuvent être autorisés à donner à tout ou partie de leur personnel le repos hebdomadaire par roulement ; que ce nouveau régime spécial a pour objet de répondre aux besoins d'une clientèle importante résidant dans de grandes agglomérations ; que la satisfaction de ces besoins constitue une considération pertinente, au sens des stipulations précitées ; que, par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que l'application d'un régime spécial de repos hebdomadaire aux établissements de cette catégorie méconnaîtrait les stipulations du paragraphe 1 de l'article 7 de la convention ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que la circulaire attaquée serait illégale au motif qu'elle réitérerait des dispositions du code du travail, issues de la loi du 10 août 2009, qui seraient contraires aux stipulations du paragraphe 1 de l'article 7 de la convention internationale du travail n° 106 ;

En ce qui concerne le respect des exigences de l'article 10 de la convention :

Considérant qu'aux termes de cet article : " 1. Des mesures appropriées seront prises pour assurer la bonne application des règles ou dispositions relatives au repos hebdomadaire, par une inspection adéquate ou par d'autres moyens. / 2. Si les moyens par lesquels il est donné effet aux dispositions de la présente convention le permettent, l'application effective desdites dispositions sera assurée par l'institution d'un système de sanctions adéquat. " ;

Considérant que les dispositions issues de la loi du 10 août 2009 ne font nullement obstacle à ce que l'autorité administrative compétente, notamment l'inspection du travail, relève par procès-verbal les infractions constatées aux règles du repos dominical définies par le code du travail ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la circulaire serait illégale au motif tiré de la méconnaissance des exigences découlant des stipulations précitées de l'article 10 de la convention internationale du travail n° 106 doit être écarté ;

Sur la méconnaissance par la circulaire attaquée des dispositions de l'article L. 3132-25-3 du code du travail :

Considérant qu'en vertu de ces dispositions, lorsque le responsable d'un établissement de vente au détail, situé dans un périmètre d'usage de consommation exceptionnel, délimité dans les conditions prévues aux articles L. 3132-25-1 et L. 3132-25-2 du même code, entend occuper du personnel salarié le dimanche, il doit en demander l'autorisation au préfet ; que cette autorisation ne peut être accordée qu'au vu soit d'un accord collectif, soit, à défaut, d'une décision unilatérale de l'employeur prise après consultation des institutions représentatives du personnel et fixant les contreparties accordées aux salariés concernés ; que cette décision doit être approuvée par référendum organisé auprès du personnel concerné ;

Considérant que si, dans sa partie introductive, la circulaire indique qu'à défaut d'accord collectif l'employeur, qui sollicite la dérogation au repos dominical, " peut " proposer des contreparties aux salariés qui doivent être approuvées par référendum par le personnel concerné, cette indication ne saurait avoir pour objet ni légalement pour effet de dispenser l'autorité administrative de l'obligation de s'assurer, avant de se prononcer sur la demande d'autorisation dont elle est saisie sur le fondement des dispositions de l'article L. 3132-25-3, que la décision unilatérale au vu de laquelle l'employeur sollicite cette autorisation a fixé des contreparties et a été approuvée par référendum ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le ministre aurait méconnu les dispositions de l'article L. 3132-25-3 doit être écarté ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande le syndicat requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la CONFEDERATION FRANCAISE DES TRAVAILLEURS CHRETIENS est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la CONFEDERATION FRANCAISE DES TRAVAILLEURS CHRETIENS et au ministre du travail, de l'emploi et de la santé.

Délibéré dans la séance du 16 novembre 2011 où siégeaient : M. Jacques Arrighi de Casanova, Président adjoint de la Section du Contentieux, Président ; M. Christophe Chantepy, Président de sous-section ; M. Marc Sanson, Mme Dominique Versini-Monod, Mme Sophie-Caroline de Margerie, M. Denis Piveteau, M. François Delion, M. Mattias Guyomar, Conseillers d'Etat et M. Jean Lessi, Auditeur-rapporteur.