Tribunal de première instance des Communautés européennes11 septembre 2002
Affaire n°T-13/99
Conseil de l'Union européenne
ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
11 septembre 2002(1)
"Transfert de résistance aux antibiotiques de l'animal à l'homme - Directive 70/524/CEE - Règlement portant retrait de l'autorisation d'un additif dans l'alimentation des animaux - Recevabilité - Article 11 de la directive 70/524/CEE - Erreur manifeste d'appréciation - Principe de précaution - Évaluation et gestion des risques - Consultation d'un comité scientifique - Principe de proportionnalité - Confiance légitime - Obligation de motivation - Droit de propriété - Détournement de pouvoir"
Dans l'affaire T-13/99,
Pfizer Animal Health SA, établie à Louvain-la-Neuve (Belgique), représentée par MM. I. S. Forrester, QC, M. Powell, solicitor, Mme E. Wright, barrister, et Me W. van Lembergen, avocat, mandaté par M. S. J. Gale-Batten, solicitor, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenue par
Asociación nacional de productores de ganado porcino (Anprogapor), ayant son siège à Madrid (Espagne),
et
Asociación española de criadores de vacuno de carne (Asovac), ayant son siège à Barcelone (Espagne),
représentées par Mes J. Folguera Crespo, A. Gutiérrez Hernández, J. Massaguer Fuentes et E. Navarro Varona, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
et par
Fédération européenne de la santé animale (Fedesa), ayant son siège à Bruxelles (Belgique),
et
Fédération européenne des fabricants d'adjuvants pour la nutrition animale (Fefana), ayant son siège à Bruxelles (Belgique),
représentées par Mes D. Waelbroeck et D. Brinckman, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes,
contre
Conseil de l'Union européenne, représenté par M. J. Carbery, Mme M. Sims et M. F. P. Ruggeri Laderchi, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Oliver, T. Christoforou et K. Fitch, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
par
Royaume de Danemark, représenté par M. J. Molde, en qualité d'agent, Mme Holst-Christensen et M. S. Ryom, ayant élu domicile à Luxembourg,
par
Royaume de Suède, représenté par M. A. Kruse et Mme L. Nordling, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
par
République de Finlande, représentée par M. H. Rotkirch et Mmes T. Pynnä et E. Bygglin, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
et par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par Mme R. Magrill, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d'annulation du règlement (CE) n° 2821/98 du Conseil, du 17 décembre 1998, modifiant, en ce qui concerne le retrait de l'autorisation de certains antibiotiques, la directive 70/524/CEE concernant les additifs dans l'alimentation des animaux (JO L 351, p. 4),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),
composé de MM. J. Azizi, président, K. Lenaerts et M. Jaeger, juges,
greffier: M. F. Erlbacher, référendaire,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 2 juillet 2001,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
I - L'acte d'adhésion
1.
L'article 151, paragraphe 1, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, ci-après l'"acte d'adhésion"), prévoit:
"Les actes figurant dans la liste de l'annexe XV du présent acte s'appliquent à l'égard des nouveaux États membres dans les conditions prévues dans cette annexe".
2.
En vertu de l'annexe XV, titre VII, point E 1, paragraphe 4, de l'acte d'adhésion, le royaume de Suède peut maintenir sa législation, en vigueur avant l'adhésion, jusqu'au 31 décembre 1998, en ce qui concerne la restriction ou l'interdiction d'emploi dans l'alimentation des animaux des additifs appartenant au groupe des antibiotiques. Avant cette date, "une décision est prise, conformément à la procédure prévue à l'article 7 de la directive 70/524/CEE, sur les demandes d'adaptation présentées par le Royaume de Suède; ces demandes sont accompagnées d'une motivation scientifique circonstanciée".
II - Le régime communautaire des additifs dans l'alimentation des animaux
A - Présentation générale
3.
Le 23 novembre 1970, le Conseil a adopté la directive 70/524/CEE concernant les additifs dans l'alimentation des animaux (JO L 270, p. 1). Cette directive établit le régime communautaire applicable à l'autorisation et au retrait de l'autorisation des additifs dans l'alimentation des animaux.
4.
La directive 70/524 a été modifiée et complétée à plusieurs reprises. En particulier, elle a été substantiellement modifiée par la directive 84/587/CEE du Conseil, du 29 novembre 1984 (JO L 319, p. 13) et par la directive 96/51/CE du Conseil, du 23 juillet 1996 (JO L 235, p. 39). Elle a été complétée notamment par les décisions citées aux points 24 à 26 et 28 ci-dessous.
5.
Par la directive 96/51, un nouveau régime d'autorisation et de retrait d'autorisation des additifs dans l'alimentation des animaux (ci-après le "nouveau régime") a remplacé le régime applicable jusqu'alors (ci-après le "régime initial").
6.
Afin de permettre la transition entre le régime initial et le nouveau régime, entré en application le 1er octobre 1999, la directive 96/51 a prévu un régime applicable dès le 1er avril 1998 à certains additifs autorisés sous le régime initial, dont les antibiotiques (ci-après le "régime transitoire"). À cet effet, l'article 2, paragraphe 1, sous a), de la directive 96/51 dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives pour se conformer, au plus tard le 1er avril 1998, à certaines des dispositions de cette directive.
B - Définition des additifs dans l'alimentation des animaux
7.
Dans le cadre du régime initial, les additifs étaient définis, à l'article 2 de la directive 70/524, telle que modifiée par la directive 84/587, comme "les substances [...] qui, incorporées aux aliments des animaux, sont susceptibles d'influencer les caractéristiques de ces aliments ou la production animale".
8.
Selon le troisième considérant de la directive 96/51, il est apparu nécessaire de distinguer, dans le cadre du nouveau régime, les "additifs utilisés communément et sans risque particulier pour la fabrication des aliments des animaux" des "additifs de haute technologie répondant à une composition très précise et qui, de ce fait, doivent faire l'objet d'une autorisation de mise en circulation liée [à un responsable de la mise en circulation] afin d'éviter des copies plus ou moins conformes et dès lors plus ou moins sûres". Cette distinction a été opérée dans l'article 2 de la directive 70/524 tel que modifié par l'article 1er, point 3, sous i) de la directive 96/51. Selon cet article 2, on entend par:
"a) 'additifs: les substances ou les préparations qui sont utilisées dans l'alimentation animale afin:
- d'influencer favorablement les caractéristiques des matières premières pour aliments des animaux ou des aliments composés pour animaux ou des produits animaux
ou
- de satisfaire des besoins nutritionnels des animaux ou d'améliorer la production animale notamment en influençant la flore gastro-intestinale ou la digestibilité des aliments animaux
ou
- d'apporter dans l'alimentation des éléments favorables pour atteindre des objectifs nutritionnels particuliers, ou pour répondre aux besoins nutritionnels spécifiques momentanés des animaux
ou
- de prévenir ou de réduire les nuisances provoquées par les déjections animales ou d'améliorer l'environnement des animaux;
aa) 'micro-organismes: les micro-organismes formant des colonies;
aaa) additifs faisant l'objet d'une autorisation liée au responsable de la mise en circulation: les additifs visés à l'annexe C partie I;
aaaa) autres additifs: les additifs ne faisant pas l'objet d'une autorisation liée au responsable de la mise en circulation qui sont visés à l'annexe C partie II".
9.
Il ressort de l'annexe C de la directive 70/524, telle qu'ajoutée par l'article 1er, point 20, de la directive 96/51, que tous les additifs relevant du groupe des antibiotiques et du groupe des facteurs de croissance appartiennent à la catégorie d'additifs visée à l'article 2, point aaa) et font donc l'objet d'une autorisation liée au responsable de la mise en circulation.
C - Le régime d'autorisation et de retrait de l'autorisation des antibiotiques en tant qu'additifs dans l'alimentation des animaux
1. Le régime d'autorisation des additifs
10.
Dans le cadre du régime initial, l'article 3, paragraphe 1, de la directive 70/524, abrogé par la directive 96/51, disposait que "[l]es États membres prescrivent que, dans le cadre de l'alimentation animale, seuls les additifs énumérés à l'annexe I qui répondent aux dispositions de la présente directive peuvent être commercialisés et qu'ils ne peuvent être contenus dans les aliments des animaux que dans les conditions prévues dans cette annexe. [...]". Par ailleurs, en vertu de l'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 70/524, abrogé par la directive 96/51, les États membres pouvaient, par dérogation à l'article 3, paragraphe 1, susmentionné et sous certaines conditions énoncées dans la directive 70/524, admettre sur leur territoire la commercialisation et l'emploi d'additifs énumérés à l'annexe II de cette directive.
11.
Dans le cadre du nouveau régime (article 3 de la directive 70/524 telle que modifiée par la directive 96/51), seuls les additifs ayant fait l'objet d'une autorisation communautaire, accordée par voie de règlement de la Commission, peuvent être mis en circulation. Selon le nouvel article 3 A de la directive 70/524, cette autorisation d'un additif est, notamment, accordée pour autant:
"[...]
e) que, pour des raisons sérieuses concernant la santé humaine ou animale, il ne doive pas être réservé à l'usage médical ou vétérinaire."
12.
L'article 4 de la directive 70/524, telle que modifiée par la directive 96/51, fixe la procédure à suivre pour l'obtention d'une autorisation communautaire pour un additif sous le nouveau régime ainsi que sous le régime transitoire.
13.
L'article 9 de la directive 70/524, telle que modifiée par la directive 96/51, prévoit que "[l]es additifs visés à l'article 2 point aaa) qui répondent aux conditions d'autorisation prévues à l'article 3 A sont autorisés et inscrits au chapitre Ier de la liste visée à l'article 9 T point b)". Ce chapitre de cette liste comporte les additifs dont l'autorisation est liée à un responsable de la mise en circulation et estaccordée pour une période de dix ans. L'autorisation peut, selon le nouvel article 9 B de la directive 70/524, être renouvelée par périodes de dix ans.
14.
Par ailleurs, à l'article 2, sous k), de la directive 70/524, telle que modifiée par la directive 96/51, les notions de "'mise en circulation ou 'circulation" sont définies comme suit:
"la détention de produits en vue de leur vente, y compris l'offre, ou de toute autre forme de transfert, gratuit ou non, à des tiers ainsi que la vente et les autres formes de transfert elles-mêmes".
15.
À l'article 2, sous l), de la directive 70/524, telle que modifiée par la directive 96/51, la notion de "responsable de la mise en circulation" est définie comme suit:
"la personne physique ou morale qui assume la responsabilité de la conformité de l'additif ayant fait l'objet de l'autorisation communautaire et de sa mise en circulation".
16.
En vertu du nouvel article 9 C, paragraphe 1, de la directive 70/524, "les données scientifiques et les informations contenues dans le dossier initial présenté en vue de la première autorisation ne peuvent être utilisées au profit d'autres demandeurs pendant une période de dix ans". Cette restriction est motivée, au considérant 14 de la directive 96/51, comme suit: "considérant que la recherche de nouveaux additifs [visés à l'article 2, point aaa)] nécessite des investissements coûteux; qu'il convient donc de protéger durant une période fixée à dix années les données scientifiques ou informations contenues dans le dossier sur la base duquel la première autorisation a été accordée".
2. Le retrait de l'autorisation des additifs
17.
Dans le cadre du régime initial comme dans celui du nouveau régime, le retrait de l'autorisation des additifs est, en principe, arrêté selon la procédure prévue à l'article 23 de la directive 70/524. Cependant, en vertu de l'article 11 de la directive 70/524, les États membres peuvent prendre des mesures de sauvegarde à l'encontre d'un additif. Dans ce cas, la procédure de retrait de l'autorisation de l'additif concerné par une telle mesure de sauvegarde est prévue à l'article 24 de la directive 70/524.
18.
L'article 11 de la directive 70/524, dans sa rédaction résultant de l'article 1er, point 1), de la directive 84/587 et tel que modifié par l'article 1er, point 7), de la directive 96/51, dispose:
"1. Si un État membre constate, sur la base d'une motivation circonstanciée en raison de nouvelles données ou d'une nouvelle évaluation des données existantes, intervenues depuis l'adoption des dispositions en cause, que l'emploi de l'un desadditifs autorisés ou son utilisation dans les conditions éventuellement fixées présente un danger pour la santé animale ou humaine ou pour l'environnement, tout en étant conforme aux dispositions de la présente directive, cet État membre peut provisoirement suspendre ou restreindre sur son territoire l'application des dispositions dont il s'agit. Il en informe immédiatement les autres États membres et la Commission, en précisant les motifs justifiant sa décision.
2. La Commission, dans les meilleurs délais, examine les motifs invoqués par l'État membre intéressé et procède à la consultation des États membres au sein du comité permanent des aliments des animaux, puis elle émet sans tarder son avis et prend les mesures appropriées.