61998J0209

Arrêt de la Cour
du 23 mai 2000.

Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) contre Københavns Kommune.

Demande de décision préjudicielle: Østre Landsret - Danemark.

Article 90 du traité CE (devenu article 86 CE) en liaison avec les articles 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE) et 86 du traité CE (devenu article 82 CE) - Directive 75/442/CEE - Règlement (CEE) nº 259/93 - Droit spécial ou exclusif de collecter les déchets de chantier - Protection de l'environnement.

Affaire C-209/98.

Recueil de jurisprudence 2000 page I-3743

Dans l'affaire C-209/98,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), par l'Østre Landsret (Danemark) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD), agissant pour Sydhavnens Sten & Grus ApS

Københavns Kommune,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 90 du traité CE (devenu article 86 CE), lu en combinaison avec les articles 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE) et 86 du traité CE (devenu article 82 CE), des articles 36 et 130 R, paragraphe 2, du traité CE (devenus, après modification, articles 30 CE et 174, paragraphe 2, CE), des articles 7, paragraphe 3, et 10 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), ainsi que du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1), notamment ses articles 2, sous j), et 13,

LA COUR,

composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward et L. Sevón, présidents de chambre, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, P. Jann, H. Ragnemalm (rapporteur) et M. Wathelet, juges,

avocat général: M. P. Léger,

greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,

considérant les observations écrites présentées:

- pour Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD), agissant pour Sydhavnens Sten & Grus ApS, par Me M. S. Hansen, avocat à Copenhague,

- pour Københavns Kommune, par Me F. Schwarz, avocat à Copenhague,

- pour le gouvernement danois, par M. J. Molde, chef de division au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement néerlandais, par M. M. Fierstra, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M. H. C. Støvlbæk, membre du service juridique, en qualité d'agent,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales de Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD), agissant pour Sydhavnens Sten & Grus ApS, représentée par Me M. S. Hansen, de Københavns Kommune, représentée par Mes K. Gravesen et L. Groesmeyer, avocats à Copenhague, du gouvernement danois, représenté par M. J. Molde, du gouvernement néerlandais, représenté par M. J. S. van den Oosterkamp, conseiller juridique adjoint au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par M. H. C. Støvlbæk, à l'audience du 1er juin 1999,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 21 octobre 1999,

rend le présent

Arrêt

1 Par ordonnance du 27 mai 1998, parvenue à la Cour le 8 juin suivant, l'Østre Landsret a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), trois questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'article 90 du traité CE (devenu article 86 CE), lu en combinaison avec les articles 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE) et 86 du traité CE (devenu article 82 CE), des articles 36 et 130 R, paragraphe 2, du traité CE (devenus, après modification, articles 30 CE et 174, paragraphe 2, CE), des articles 7, paragraphe 3, et 10 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la "directive 75/442"), ainsi que du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1, ci-après le "règlement"), notamment ses articles 2, sous j), et 13.

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours introduit par la société danoise Sydhavnens Sten & Grus ApS (ci-après "Sydhavnens Sten & Grus"), à l'encontre de Københavns Kommune (la commune de Copenhague) au sujet du système de collecte de déchets de chantier non dangereux organisé par la défenderesse au principal.

La réglementation communautaire

La directive 75/442

3 L'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 dispose:

"Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement..."

4 Aux termes de l'article 7, paragraphe 3, de la directive 75/442:

"Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion. Ils informent la Commission et les États membres de ces mesures."

5 L'article 10 de la directive 75/442 prévoit:

"Aux fins de l'application de l'article 4, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II B doit obtenir une autorisation."

6 Les opérations visées à l'annexe II B de la directive 75/442 sont celles débouchant sur une possibilité de valorisation des déchets.

Le règlement

7 Aux termes de l'article 2, sous j), du règlement, on entend par "centre autorisé" aux fins de ce règlement, "tout établissement ou entreprise autorisé ou agréé conformément à l'article 6 de la directive 75/439/CEE, aux articles 9, 10 et 11 de la directive 75/442/CEE, ou à l'article 6 de la directive 76/403/CEE".

8 L'article 13 du règlement traite des transferts de déchets à l'intérieur des États membres. Il prévoit, notamment, que les titres II, VII et VIII du règlement ne s'appliquent pas aux transferts de déchets à l'intérieur d'un État membre mais que les États membres peuvent néanmoins les appliquer dans leur ressort.

9 Aux termes de l'article 13, paragraphe 2, du règlement:

"Les États membres établissent toutefois un système approprié de surveillance et de contrôle des transferts de déchets dans leur ressort. Ce système devrait tenir compte de la nécessité d'assurer la cohérence avec le système communautaire établi par le présent règlement."

Le litige au principal

10 Sydhavnens Sten & Grus est une société dont l'activité consiste, depuis 1983, d'une part, à acheter et à vendre des matériaux extraits du domaine maritime ou de gravières et, d'autre part, à recycler des déchets de chantier ne présentant pas de dangers pour l'environnement, sous forme de béton, briques et asphalte.

11 En 1993, Sydhavnens Sten & Grus a sollicité, au titre de l'article 33 du miljøbeskyttelseslov (loi danoise sur la protection de l'environnement), un agrément pour pouvoir exercer ses activités sur le territoire de la commune de Copenhague, en particulier celles de recyclage de déchets de chantier.

12 Sydhavnens Sten & Grus a obtenu l'agrément sollicité de la commune de Copenhague, par lettre du 7 juillet 1994, et a conclu un contrat avec Københavns Havn (port de Copenhague) en vue d'établir à Prøvestenen, sur le territoire de la commune de Copenhague, des installations de tri et de trituration pour les déchets de chantier.

13 En vertu de cet agrément, Sydhavnens Sten & Grus était qualifiée sur le plan environnemental pour traiter les déchets de chantier, sans toutefois disposer du droit de traiter les déchets produits sur le territoire de la commune de Copenhague. Pour cela, elle devait en outre être spécifiquement agréée à cet effet par cette dernière.

14 Le 29 août 1994, Sydhavnens Sten & Grus a demandé à la commune de Copenhague de bien vouloir lui conférer l'agrément requis.

15 Le 28 décembre 1994, la commune de Copenhague a rejeté la demande d'agrément, en indiquant que le traitement des déchets de chantier produits sur son territoire devait avoir principalement lieu dans une station de traitement située à Grøften.

16 Sydhavnens Sten & Grus a réitéré sa requête le 13 janvier 1995 mais s'est vu notifier un refus définitif de la commune de Copenhague. Sydhavnens Sten & Grus ne peut donc réceptionner que les déchets de chantier en provenance des communes voisines et n'a, en principe, pas accès à ceux produits dans la commune de Copenhague, en dépit du fait que ses installations y sont situées.

Les règlements communaux de 1992 et de 1998

17 Au Danemark, les communes sont compétentes en matière de déchets produits sur leur territoire. À ce titre, la commune de Copenhague a adopté successivement deux règlements, le premier entré en application le 1er janvier 1992 (ci-après le "règlement communal de 1992"), le second entré en application le 1er janvier 1998 (ci-après le "règlement communal de 1998"), sur le fondement desquels elle a refusé d'agréer Sydhavnens Sten & Grus. Ces deux règlements communaux établissent un régime de collecte des déchets de chantier aux fins de leur valorisation qui implique la conclusion, par la défenderesse au principal, d'accords avec un nombre limité d'entreprises relativement à la réception et au traitement des déchets produits sur son territoire. Les autres stations de réception, telles que celle exploitée par Sydhavnens Sten & Grus, sont, de ce fait, exclues du marché du traitement des déchets de chantier produits sur le territoire de la commune de Copenhague. La loi sur la protection de l'environnement et les règlements communaux prévoient une exception, qui vise à préserver les accords de recyclage déjà conclus.

18 Les règlements communaux mettent en oeuvre un régime de collecte différent de celui normalement applicable pour les autres types de déchets au moins pour ce qui concerne le traitement des déchets. Le régime habituel prend la forme de contrats passés entre la commune de Copenhague et toutes les entreprises privées de transport et de réception des déchets satisfaisant aux exigences environnementales.

19 S'agissant des exportations et des importations de déchets de chantier, le règlement communal de 1992 ne contient pas de dispositions spécifiques. En revanche, le règlement communal de 1998 prévoit expressément qu'elles ne relèvent pas du régime communal. Elles sont donc, en principe, libres.

20 Ces règlements communaux font suite à l'adoption d'un plan de région visant à la mise en place, à Grøften, d'une station de trituration de grande capacité pour les déchets de chantier originaires de la grande région de Copenhague.

Le plan de région

21 Le plan de région a été élaboré par le Hovedstadsråd (conseil de la capitale) sur une demande formulée en 1988 par le ministère de l'Environnement. Celui-ci avait constaté qu'environ un tiers des déchets de chantier, correspondant à 20 % de l'ensemble des déchets pour tout le Danemark, était produit dans la grande région de Copenhague et que les quelques installations mobiles de trituration opérant dans la région n'étaient en mesure de prendre en charge qu'une partie relativement faible de ces déchets.

22 Selon les calculs de la commune de Copenhague, en 1988, seuls 16 % environ de la quantité estimée de déchets de chantier produits dans la commune, évaluée à 382 000 tonnes par an, avaient fait l'objet d'un recyclage, alors que les 84 % restants avaient été enfouis dans des décharges.

23 Le Hovedstadsråd a exploré les possibilités et les conditions de réutilisation des déchets de chantier dans la grande région de Copenhague. Il a conclu que, pour obtenir la meilleure qualité de recyclage, il était indispensable de recourir à des stations de traitement d'envergure convenable, de sorte que le nombre de stations de réutilisation des déchets devait, pour des raisons d'investissement et de rentabilité, être limité à un minimum.

La création d'une société gestionnaire du centre de traitement

24 Parallèlement à ces études, les autorités compétentes ont envisagé la création d'une société en vue de la gestion d'une station de retraitement régional. Un groupe de travail, composé de représentants de Miljøstyrelsen (direction de l'environnement) et du Hovedstadsråd, a publié, en juin 1989, un communiqué de presse par lequel toutes les personnes publiques ou privées intéressées par une participation au projet étaient invitées à se manifester.

25 Seules trois entreprises ont souhaité participer à la souscription des actions lors de la création de la société, dénommée Råstof og Genanvendelse Selskabet af 1990 A/S (ci-après "RGS"), chargée de la gestion de la station de retraitement régionale implantée à Grøften (ci-après le "centre de Grøften"). Il ne reste aujourd' hui que deux actionnaires de RGS, Entreprenørbilerne A/S et Renholdningsselskabet af 1898. Ce dernier est une institution autonome créée par des associations de propriétaires fonciers des communes de Copenhague et de Frederiksberg, mais ces deux communes comptent des représentants au sein des organes dirigeants de l'institution.

Les contrats passés par la commune de Copenhague

26 Il ressort de l'ordonnance de renvoi que, conformément aux règlements communaux de 1992 et de 1998, qui prévoient la passation d'accords avec un nombre limité d'entreprises pour le traitement des déchets de chantier, la commune de Copenhague a conclu avec trois entreprises gérant des installations de réception, dont RGS qui en est le principal bénéficiaire, des accords ayant pour objet la réception et le traitement des déchets de chantier non dangereux pour l'environnement produits sur son territoire. Ces accords ont pour effet d'exclure que d'autres entreprises pourtant qualifiées, comme Sydhavnens Sten & Grus, puissent traiter lesdits déchets.

27 Le projet de plan de gestion des déchets élaboré par la commune de Copenhague pour l'an 2000 prévoit que le droit quasi exclusif conféré à RGS doit faire l'objet d'un réexamen à l'expiration d'une période normale d'amortissement des installations du centre de Grøften.

Le recours et les questions préjudicielles

28 Le 21 novembre 1995, Sydhavnens Sten & Grus a formé un recours contre la commune de Copenhague devant l'Østre Landsret aux fins d'entendre juger, à titre principal, que la commune de Copenhague n'est pas autorisée à empêcher le transfert par un tiers de déchets de chantier à la station de réception exploitée par Sydhavnens Sten & Grus en vue de leur réutilisation. À titre subsidiaire, elle demande à l'Østre Landsret d'enjoindre la commune de Copenhague d'admettre le site exploité par Sydhavnens Sten & Grus comme station de réception dans le cadre du régime de collecte organisé par la défenderesse au principal.