[Conclusions] Effectivité de la clôture de l'instruction lors de l’envoi via Télérecours de l’ordonnance ou avis d'audience portant clôture de l'instruction - conclusions du Rapporteur public

Ce pourvoi pose une question de procédure contentieuse, en apparence circonscrite, mais dont l’effet pratique est important pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, ainsi que pour les requérants devant eux. Il est soutenu que l’article R. 613-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L2822LP9) mentionnant que «l’instruction peut être close à la date d’émission de l’avis d’audience» doit être interprété comme clôturant l’instruction à minuit. Et vous avez trois solutions possibles pour interpréter ce qu’est la «date d’émission» : le jour à 0 h, le jour à l’heure d’émission, ou encore le jour à minuit. Les effets ne sont pas neutres puisqu’un mémoire produit le jour même, juste avant ou juste après cette heure sera considéré, selon cette interprétation, comme postérieur et ne donnant donc pas lieu à communication et à examen par la juridiction.

AQue disent les textes ?

L’article R. 611-11-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L5948IGE) dispose que «lorsque l’affaire est en état d’être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l’appeler à l’audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l’instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 […]».

Comme l’article R. 611-1 (N° Lexbase : L2812LPT) le prévoit pour les affaires urgentes, cet article permet, pour les affaires en l’état, au tribunal de définir, dès les premières notifications «une sorte de calendrier d’instruction» (pour reprendre les termes de Daniel Chabanol [1]), incorporant la date de clôture de l’instruction et la date prévue d’audiencement.

Ce ne sont que des possibilités offertes au juge, mais ainsi que le souligne D. Chabanol, «une telle programmation doit permettre de maîtriser la durée de l’instruction et d’éclairer les parties sur la période à laquelle le dossier a des chances d’être jugé». La mission d’inspection des juridictions administratives (MIJA) la préconise comme une bonne pratique, permettant aux parties d’avoir une visibilité sur le calendrier d’instruction et de jugement de leur affaire.

Mais «cette meilleure information a un revers pour les parties» [2], à savoir la clôture de l’instruction à effet immédiat.

C’est ce que prévoit le dernier alinéa de l’article R. 613-1 (N° Lexbase : L2821LP8), aux termes duquel «[…] lorsque la date prévue par l’article R. 611-11-1 est échue, l’instruction peut être close à la date d’émission de l’ordonnance prévue au premier alinéa», (c’est-à-dire l’ordonnance fixant la date à partir de laquelle l’instruction sera close, qui n’est pas motivée et ne peut faire l’objet d’aucun recours).

Le dernier alinéa de l’article R. 613-2 prévoit enfin que «[…] lorsque la date prévue par l’article R. 611-11-1 est échue, l’instruction peut être close à la date d’émission de l’avis d’audience. Cet avis le mentionne».

L’article R. 613-1 ne rappelle pas qu’il s’agit là normalement des affaires en état d’être jugées. Et pour cause, car cet article est aussi un outil précieux pour les tribunaux, qui peuvent ainsi utiliser la clôture de l’instruction pour inciter les parties à produire leurs écritures, notamment les défendeurs, le cas échéant peu réactifs, parfois volontairement.

Ainsi, l’article R. 613-1 prévoit la clôture de l’instruction par ordonnance et l’article R. 613-2 la clôture de l’instruction par l’avis d’audience. Vous avez explicité ce double mécanisme dans votre décision «Association Comité de défense de quartier centre-ville Logis-Lautin» (CE, 9 novembre 2018, n° 411634, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A0827YL9), en évoquant ces deux «hypothèses distinctes».

Dans les deux cas, cette possibilité est ouverte soit parce qu’une partie, pourtant appelée à produire un mémoire n’a pas respecté le délai de mise en demeure depuis plus d’un mois, soit lorsque la date du calendrier prévisionnel est échue.

La conséquence de ce mécanisme est assez redoutable, dès lors qu’il se combine avec l’article R. 613-3 qui dispose que les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction (sauf circonstances de fait ou de droit nouvelles dans les conditions que vous avez définies par votre jurisprudence «Leniau-Préfet des Pyrénées-orientales» [3]).

Le mémoire produit après la clôture de l’instruction n’a pas à être communiqué (CE, 13 juin 1958, Barbier), au Recueil, p. 349). Mais il doit désormais, comme les notes en délibéré, être visé, afin de montrer que son contenu n’exigeait pas de rouvrir l’instruction.

Ces dispositifs ne se heurtent pas à un obstacle conventionnel. La CEDH a, au contraire, jugé que la possibilité ouverte au juge de clôturer l’instruction ne permettait pas à l’Etat de trouver dans la multiplication des mémoires des parties une excuse au délai non raisonnable mis à juger (CEDH, 19 juin 2001, Req. 43288/98 N° Lexbase : A7122AWP).

Vous avez déjà eu l’occasion de faire application de ces dispositions à au moins trois reprises, sans toutefois que le point qui nous intéresse soit totalement tranché.

D’abord, par votre décision «Association Comité Cinq Cantons-Barre» (CE, 10 juillet 1996, n° 155711 (N° Lexbase : A0379APQ), aux Tables sur un autre point), vous avez retenu qu’un mémoire enregistré le même jour que celui fixé pour la clôture de l’instruction «n’aurait pas dû, en l’absence d’une réouverture de l’instruction, être examiné par le tribunal administratif». Mais cette première décision a plus de vingt ans d’âge et cela vous autorise à l’interroger de nouveau, du fait de son ancienneté et, plus encore, car l’apparition de Télérecours a changé la donne.

Ensuite, vous avez retenu qu’une communication faite aux parties le jour de la clôture ne rouvrait pas l’instruction, mais c’était dans un cas dans lequel l’ordonnance mentionnait expressément que l’instruction serait close le jour indiqué à minuit (CE, 30 janvier 2019, n° 408513, inédite au Recueil Lebon N° Lexbase : A6298YUS).

Enfin, par une décision de votre 10ème chambre, vous avez retenu que l’instruction était close à 0 heure dans un tel cas. Mais c’était surtout pour juger qu’en communiquant des mémoires aux parties le jour même de la clôture, le tribunal administratif avait rouvert l’instruction qu’il avait pourtant entendu clore le même jour à 0h (CE, 20 mai 2019, n°s 419658 et 149664 N° Lexbase : A0386ZCB).

Au regard de cette jurisprudence, vous êtes, pour tout dire, assez libres, aujourd’hui, de l’interprétation que vous donnerez à ce dispositif.

Pour vous déterminer entre les trois lectures possibles de «la date» (0 heure, heure d’émission, 24 heures), vous pourrez vous référer à l’origine de cette disposition et dresser un bilan avantages-inconvénients des options possibles.

3. Son origine et sa finalité, tout d’abord, nous conduisent à exclure l’option «minui ».

L’alinéa que vous devrez interpréter a été introduit dans le Code de justice administrative par le décret n° 2010-164 du 22 février 2010, relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives (N° Lexbase : L5845IGL). Il faisait suite à un groupe de travail présidé par Serge Daël, qui s’est penché notamment sur le calendrier prévisionnel de l’instruction et sa clôture. L’objectif de ce dispositif était bien d’inciter les parties à produire leurs mémoires avant la date limite qui leur a été indiquée dans la lettre définissant le calendrier prévisionnel d’instruction.

Il serait donc contre-productif et contraire à l’intention des auteurs du décret (même s’il est toujours plus délicat de s’y référer contrairement aux travaux préparatoires d’une loi) de permettre à une partie, grâce à Télérecours, de produire un mémoire de dernière minute après la réception de l’avis d’audience ou de l’ordonnance de clôture.

Dans votre décision «Association Comité de défense de quartier centre-ville Logis-Lautin» précitée, vous avez d’ailleurs utilisé l’expression de clôture «à effet immédiat», pourtant absente du code, montrant que la clôture intervient dès l’émission de l’ordonnance ou de l’avis d’audience.

Nous pensons donc, contrairement à ce que soutient le pourvoi, que l’interprétation de  «la date» ne peut être «la date à minuit», sauf à priver ces dispositions de leur objet et de leurs effets.

4. Entre les deux options restantes, il nous faut nous livrer à un bilan avantages/inconvénients.

La lettre des textes ne nous paraît pas, en effet, déterminante : certes, le code utilise la notion de «date» et non «d’heure», mais cela ne constitue pas un argument suffisamment fort pour emporter la conviction et se placer nécessairement à 0 heure. Et cet argument tiré de la lettre du texte (une date) pourrait, à l’inverse, aller dans le sens de la date échue (minuit) alors que nous sommes convaincue, pour les raisons déjà indiquées, que telle n’était pas l’intention des auteurs du décret.

Les deux options présentent par ailleurs l’intérêt commun que les parties ne peuvent plus produire : le dispositif sanctionne, quelle que soit l’option retenue, la partie négligente qui a refusé de produire (CJA, art. R. 612-3) ou constitue la conclusion des informations données antérieurement aux parties (CJA, art. R. 611-1-1).

Dans les deux cas également, il existe un décalage entre l’information donnée par Télérecours et celle donnée par papier. Mais nous osons dire que l’avenir n’est pas au papier et que l’usage fort de Télérecours nous semble devoir être pleinement et prioritairement pris en compte.

Ceci étant dit, la première option (0h) a l’avantage de la simplicité. Mais elle a pour inconvénient majeur la rétroactivité. Donner un effet immédiat est une chose, conférer un effet rétroactif en est une autre, même quand les parties ont été informées. Une partie aurait beau jeu de dire qu’alors qu’elle a envoyé un mémoire le matin à 10 heures, le tribunal a décidé de clôturer l’instruction à 13 heures et par là-même d’écarter son mémoire, arrivé après 0 heure. Cela nous semble poser un problème de loyauté ou d’apparence de loyauté, sauf à inventer un dispositif qui consisterait à prévoir que dans un tel cas, le tribunal ne peut clôturer l’instruction le même jour ou encore qu’il doit rouvrir l’instruction à peine d’irrégularité… autant prévoir que cette rétroactivité n’est pas possible.

La seconde option (heure d’émission) a pour inconvénient la variation de l’heure mais il nous semble très relatif. Nous ne voyons pas très bien en quoi le fait que cette heure soit différente d’un dossier à un autre poserait une difficulté. Dès lors qu’une heure figure sur Télérecours, elle n’est pas contestable et peut être utilisée sans difficulté. Surtout, en termes d’avantages, cette seconde option a l’intérêt de permettre un effet immédiat mais non rétroactif.

Relevons que la nécessité de cristalliser ainsi le débat contentieux est aussi prise en compte par le juge judiciaire. En matière de procédure contentieuse, malgré les différences de textes et d’objets, vous pouvez être amenés à tenir compte des solutions dégagées par le juge judiciaire comme le montrent les conclusions du Président Goulard dans votre avis contentieux «Creton» (CE, 9 avril 1999, n° 202344 N° Lexbase : A3481AX9, au Recueil). Or, dans le cadre de l’article 783 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L7021H78), la Cour de cassation juge irrecevables les conclusions déposées le jour même de l’ordonnance de clôture, mais postérieurement à celle-ci (Cass. civ. 3, 13 janvier 1981, n° 79-11.177, publié au Bulletin N° Lexbase : A2512CHI, Bull. civ. III, n° 10 ; Cass. com, 3 janvier 1991, n° 89-13.844, publié au Bulletin N° Lexbase : A2643ABI, Bull. civ. IV, n° 4, p. 3) [4].

Ajoutons enfin que le code de justice administrative prévoit des délais parfois très courts pour les parties. Ainsi, le délai prévu à l’article R. 611-8-2, au-delà duquel une partie est réputée avoir eu connaissance d’un document mis à disposition sur Télérecours est passé de huit à deux jours[5]. Ce contexte, fort compréhensible en termes d’efficacité de la justice, incite à veiller, en parallèle, à ce qui pourrait être qualifié de loyauté des délais, qui s’accommode mal, selon nous, d’une interprétation leur conférant un effet rétroactif.

Au total, nous vous proposons donc de retenir que l’instruction est close à l’heure d’émission de l’avis d’audience ou de l’ordonnance. Ni à 0 heure ni à minuit, mais entre les deux, à l’heure d’émission. Non par souci de juste milieu ou d’équilibre, mais pour préserver l’efficacité via l’effet immédiat et couperet tout en évitant le caractère, à notre sens très gênant à l’égard des requérants, de l’effet rétroactif.

Nous vous proposons de préciser que cette règle vaut «sauf mention expresse d’un horaire ultérieur», pour préserver cette solution utilisée par certains tribunaux et dont vous avez déjà tenu compte (décision Renaud précitée).

En l’espèce, un avis d’audience portant clôture immédiate de l’instruction a été notifié aux parties, au moyen de l’application Télérecours, le 19 avril 2018 à 17h29. La société X a transmis un mémoire au greffe de la cour à 18h43. En jugeant qu’il avait été présenté postérieurement à la clôture de l’instruction, la cour administrative d’appel de Nancy n’a donc pas commis d’erreur de droit.

Le second moyen ne vous retiendra pas : par une convention du 6 novembre 2006, la commune de Lorry-Mardigny a confié à la société X une mission d’opérateur du projet d’aménagement d’un secteur à urbaniser. Le conseil municipal a refusé deux contrats proposés par la société, correspondant aux prestations prévues par cette convention. Puis la commune a confié à la société, par un acte d’engagement du 9 décembre 2008, une partie seulement des prestations initialement prévues et lui a réglé les prestations correspondantes. Elle a, par une décision du 10 janvier 2011, rejeté la demande de paiement d’une somme réclamée par la société X au titre des prestations qu’elle aurait exécutées dans le cadre de la convention initiale.

La cour a relevé que la convention initiale ne contenait aucune clause financière ni précision sur les modalités de rémunération, et que la société X n’établissait pas que les sommes perçues en rétribution des missions effectivement exécutées seraient insuffisantes, en ajoutant qu’elle avait, au surplus, perçu une commission sur les ventes de terrains, en application de la convention initiale. C’est donc sans erreur de qualification juridique1 [6] et de façon suffisamment motivée qu’elle a jugé que la commune n’avait commis aucune faute en refusant de procéder au règlement à la société X de la somme d’environ 80 000 euros au titre de prestations autres que celles prévues par l’acte d’engagement du 9 décembre 2008.

Par ces motifs, nous concluons :

- au rejet du pourvoi ;

- à ce que la société X verse à la commune de Lorry-Mardigny une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3227AL4).

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