[Jurisprudence] Harmonisation des règles applicables aux recours administratifs par la prise en compte de la date d’envoi des recours administratifs dits « facultatifs »

Mots clés : procédure • délai • interruption du délai • recours administratif préalable obligatoire • voie postale

Dans une décision rendue le 30 juin 2025, la Haute juridiction administrative a dit pour droit que le recours gracieux expédié dans le délai contentieux interrompt celui-ci dès l’envoi, et non dès la réception.

Tout requérant dispose, en principe, d’un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication d’une décision administrative pour en contester la légalité par la voie contentieuse [1]. Avant de saisir le juge administratif, il peut, toutefois, exercer un recours administratif dit « facultatif », gracieux ou hiérarchique, qui consiste à demander à l’administration de revenir sur sa propre décision. À la différence du recours administratif préalable obligatoire (RAPO), qui conditionne la recevabilité du recours contentieux dans certains contentieux spécifiques [2], le recours dit « facultatif », gracieux ou hiérarchique, n’est, comme son nom l’indique, pas obligatoire mais il suspend le délai de recours contentieux lorsqu’il est formé dans les délais. Le délai de recours contentieux est alors prorogé par l'exercice de ce recours administratif et ne recommence à courir, à l'égard de la décision initiale, que lorsque ce même recours administratif a été rejeté [3].

Les recours administratifs doivent clairement avoir été formés avant l'expiration du délai de recours contentieux [4] et ils doivent, au surplus, être formés avant la formation du recours contentieux. Un recours administratif formé dans le délai mais après l’introduction du recours contentieux n’augmente pas le délai imparti pour régulariser le recours contentieux irrecevable [5].  Il y avait, au-delà de ces règles et jusqu’à aujourd’hui, une différence majeure entre les régimes juridiques des différents recours administratifs quant à la détermination du moment où un recours était considéré comme formé dans les délais. C’est le principe de la « date d’expédition » ou « date d'envoi » qui s'applique aux RAPO [6] alors que les recours administratifs de droit commun étaient jusqu’alors soumis à la règle de la « date de réception » du recours [7]. C’est cette distinction qui est désormais remise en cause par la décision d’espèce commentée.

Il ressort des faits de l’espèce qu’un bail, concernant une ferme pédagogique accueillant des animaux antérieurement saisis par la justice, a fait l’objet, dans la commune de Rieumes, d’un refus de renouvellement de la part du propriétaire du terrain. La commune a, en conséquence, proposé au titulaire de l’ancien bail, de transférer l’établissement sur une parcelle forestière. Ce dernier a accepté amenant la commune à adopter deux délibérations pour faciliter le nouveau projet. La première, en date du 11 septembre 2018, révise le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune pour réduire un espace boisé classé et y créer un secteur de taille et de capacités limitées au sein de la zone naturelle, afin de permettre la réalisation de la ferme pédagogique. La seconde, en date du 8 avril 2019, conclut un bail emphytéotique sur les deux parcelles accueillant la ferme pédagogique. Ce sont ces deux délibérations qui ont fait l’objet de recours contentieux formés devant le tribunal administratif par des membres de l’opposition siégeant au conseil municipal. Les juges du fond ont rejeté les recours [8]. Seul un des requérants se pourvoit en cassation sur les deux délibérations mentionnées.

Sur les trois moyens développés par la requérante, seul l’un d’entre eux amènera à notre commentaire. Ce moyen, c’est celui dirigé contre l’arrêt en ce qu’il a rejeté les conclusions dirigées contre la délibération du 11 septembre 2018 comme étant tardives. Pour les juges d’appel, c’est la participation au vote de la délibération attaquée qui a fait démarrer le délai du recours contentieux. C’est la théorie de la connaissance acquise qui peut se manifester de deux manières. Il peut y avoir connaissance acquise lorsque l’intéressé exerce un recours juridictionnel ou lorsqu’il a, justement, participé à l’adoption de la décision ce qui est le cas en l’espèce. Les membres des assemblées délibérantes sont réputés, selon une jurisprudence très ancienne qui reste inchangée à ce jour, avoir connaissance des décisions adoptées par celles-ci [9]. Il faut que le requérant ait été régulièrement convoqué [10] sans qu’il soit même besoin qu’il ait été présent à la séance [11] ni qu’il ait eu une connaissance suffisante du contenu de l’acte [12]. Les juges d’appel ont, ensuite, constaté que le recours gracieux formé par la requérante contre la délibération avait été formé le 10 novembre 2018 mais reçu en mairie le 13 novembre 2018, soit un jour après l’expiration du délai permettant de proroger les délais de recours contentieux contre la délibération. Son recours contentieux, formé le 27 janvier 2019 devant le tribunal administratif de Toulouse, a donc été jugé tardif par ces mêmes juges d’appel.

En jugeant de la sorte, les juges d’appel ont appliqué la jurisprudence traditionnelle voulant à ce que, d’une part, seuls les recours administratifs formés avant l'expiration du délai de recours contentieux entraînent la prorogation du délai contentieux et voulant, d’autre part, à ce qu’il convient de tenir compte de la date de réception du recours par l’administration pour fixer le point de départ de la prorogation du délai de recours. Le Conseil d’État va pourtant remettre en cause les juges d’appel en opérant ainsi un revirement de jurisprudence et en jugeant que, pour apprécier si un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, interrompt valablement le délai de recours contentieux, c’est désormais la date d’expédition ou d’envoi du recours qui doit être prise en compte. Par ce fait, le juge du Palais-Royal poursuit le mouvement de standardisation du calcul des délais de recours autour de la règle nouvelle de la « date d’expédition » ou « date d’envoi » entrepris depuis quelques années maintenant (I) mais il consolide aussi la sécurité juridique et la prévisibilité du droit face aux incertitudes qui pouvaient exister sur l’état du droit antérieur (II).

I. La poursuite d’un mouvement de standardisation du calcul des délais de recours autour de la règle de la « date d’expédition » ou « date d’envoi »

Le revirement de jurisprudence opéré par le Conseil d’État dans l’arrêt d’espèce, et donc l’application aux recours administratifs de la « date d’expédition » ou « date d’envoi », va remédier au même inconvénient pratique que celui qui a, notamment, justifié les revirements récents opérés, dans la même logique, par le juge administratif. Ainsi, si la décision d’espèce vise à mettre surtout fin, par une certaine uniformisation du calcul des délais, à un état de droit précédent source de confusion et d’incertitudes (A), elle s’inscrit, aussi, dans une évolution globale récemment initiée par le Conseil d’État (B).

A. Une décision qui met fin à un état du droit précédent source de confusion et d’incertitudes

La jurisprudence concernant l’appréciation du point de départ du délai de recours administratif a été assez constante concernant la question de la « date de réception » par l’administration. La rigueur de cette jurisprudence était, cependant, atténuée, le cas échéant, par l'appréciation des délais d'acheminement du courrier lorsqu'ils pouvaient être considérés comme anormaux. Lorsque le courrier était posté « en temps utile » pour parvenir à temps à la juridiction, l'irrecevabilité pouvait ne pas être retenue [13]. Mais l'appréciation de cette notion de « temps utile » pouvait donner lieu à certaines hésitations de la part du juge. Ainsi, quand le courrier contenant la requête était, « compte tenu du délai d'acheminement normal », remis « en temps utile » aux services postaux pour parvenir au greffe de la juridiction avant l'expiration du délai de deux mois, aucune forclusion ne pouvait être opposée, même si la requête était enregistrée postérieurement au terme du délai. Mais la jurisprudence variait sur ce point [14]. S'il était généralement admis qu'un envoi l'avant-veille du dernier jour du délai était recevable [15], tel n'était pas toujours le cas [16]. Des « difficultés prévisibles d'acheminement du courrier » [17] tout comme des « circonstances particulières » [18] pouvaient aussi être prises en compte et amener à la forclusion, provoquant là encore une jurisprudence assez disparate dans la mesure où le point de savoir si un retard de quelques jours devait conduire à l'irrecevabilité de la requête était laissé à l'appréciation du juge, au cas par cas, et pouvait conduire à une inégalité de traitement des requérants.

Puis les choses ont commencé à évoluer, progressivement, d’abord sur le plan législatif. Le législateur a, ainsi, par exemple, en matière de réclamations fiscales, rapidement, prévu le principe de la « date d'envoi », cachet de la poste faisant foi, pour apprécier la recevabilité des réclamations présentées par les contribuables [19]. Mais l’élément clé a été la mise en place de l’article 16 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations N° Lexbase : L0420AIE [20], qui a prévu que toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai pour présenter une demande auprès d'une autorité administrative « peut satisfaire à cette obligation au plus tard à la date prescrite au moyen d'un envoi postal, le cachet de la poste faisant foi ». Si cette évolution législative a été marquante, elle a, pourtant, été, strictement et rapidement, limitée aux recours administratifs obligatoires s’enserrant dans des délais, la règle ne s'appliquant pas, pour le Conseil d’État, aux recours administratifs préalables lorsqu'ils sont simplement facultatifs puisque ces derniers peuvent être présentés à tout moment [21]. Cette distinction alors affichée par le Conseil d’État étant purement prétorienne puisque la lettre des dispositions de l'article ne permettait nullement de limiter leur application aux demandes obligatoires. Des cours administratives d’appel n’ont d’ailleurs pas appliqué la distinction [22]. Il y avait donc quelques incertitudes et imprécisions dans la jurisprudence du Conseil d’État qui ont justifié le changement d’attitude de la juridiction suprême mais ce changement s’inscrit dans une évolution plus globale de la jurisprudence du Conseil d’État initiée ces dernières années.  

B. Une décision qui s’inscrit dans une évolution récemment initiée par le Conseil d’État

Au-delà de ce qui est fixé par le Conseil d’État, c’est, d’abord, la « date d’expédition » qui prime en procédure civile en matière de notification par lettre recommandée avec accusé de réception. La règle a été fixée par l’article 668 du Code de procédure civile N° Lexbase : L6845H7N qui prévoit que la date de la notification par voie postale est, à l’égard de celui qui y procède, celle de l’expédition. L’article 669 du même code précise, quant à lui, que la « date de l’expédition » d’une notification faite par la voie postale est celle qui figure sur le cachet du bureau d’émission [23].  Le législateur a aussi, par exemple et parallèlement, poursuivi, de même, sa démarche entamée en l’an 2000 en retenant la « date d’expédition » ou « date d’envoi » dans le cadre de la demande d’aide juridictionnelle [24]. Le pouvoir réglementaire en a fait de même [25]. Mais l’évolution la plus marquante va venir du juge administratif, lui-même. D’abord par la confirmation très rapide de l’application du principe de la date d'envoi aux recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) [26] où le juge administratif applique justement l’évolution législative du 12 avril 2000 et l’article L. 112-1 du Code des relations entre le public et l'administration N° Lexbase : L1771KNW. Mais c’est aussi le cas dans les confirmations apportées par le juge en matière de réclamation fiscale [27] ou des demandes préalables à la liaison du contentieux indemnitaire [28].

Le Conseil d’État a, aussi, récemment, retenu, dans un arrêt du 13 mai 2024, que la date à prendre en considération pour apprécier si un recours contentieux adressé à une juridiction administrative par voie postale a été formé dans le délai de recours contentieux, est bien la date d’expédition [29]. Le juge revient, là encore, sur une très ancienne jurisprudence, en application de laquelle était prise en compte la date de réception au greffe de la juridiction, sauf délai postal d’acheminement anormal [30]. Le principe de la « date de réception » ne découlait pas d'un texte et procédait déjà d'un choix prétorien. Pour revenir dessus, le rapporteur public a, notamment, fait valoir comme justification la réforme nouvelle du service postal universel et l'évolution des délais de la plupart des offres de distribution du courrier vers un délai d'acheminement standard de trois jours au lieu d’un jour auparavant [31]. L’extension à trois jours du délai normal réduit le délai effectif du recours d’où le fait de privilégier, aujourd’hui, la « date d’expédition » ou « date d’envoi » et non la « date de réception ». La distribution postale pour le surlendemain étant devenue l'exception, il devenait de plus en plus difficile de suivre les contingences postales. Dans le sillage de cette décision, la cour administrative d’appel de Douai [32], suivie de la cour administrative d’appel de Versailles [33], ont, de même, étendu, toujours de manière prétorienne, cette solution aux recours administratifs non obligatoires.

Confirmant ainsi le mouvement initié depuis quelques années par le Conseil d’État, la décision d’espèce témoigne aussi d’une logique elle aussi développée depuis quelque temps par ce même juge qui est celle d’un renforcement conséquent du principe de sécurité juridique.

II. La consolidation du renforcement, toujours conséquent, du principe de sécurité juridique

Si le principe de sécurité juridique n’est pas toujours en faveur des requérants, il est des hypothèses où c’est le cas. L’uniformisation de l’appréciation ou la standardisation de l’appréciation du point de départ des délais des recours administratifs préalables, dans l’arrêt d’espèce, procède de cet état de fait. Cette action, par sa nature même, est source de sécurisation contentieuse pour les requérants (A). Mais comme tout revirement de jurisprudence, il amène à se poser des questions dans l’articulation de la nouvelle règle avec celles déjà présentes dans le but d’assurer la nouvelle la cohabitation et la nouvelle cohérence d’ensemble (B).  

A. Une standardisation des délais de recours, par nature, outil de sécurisation contentieuse

Le développement du recours pour excès de pouvoir fin XIXème et début XXème siècle s’est accompagné d’une véritable politique jurisprudentielle en matière de délais de recours où la légalité de l’action de l’Administration semblait ainsi l’emporter sur l’exigence de pérennité des actes. Le temps et les mœurs sont, aujourd’hui, centrés sur le principe de sécurité juridique qui est devenu le leitmotiv de la politique jurisprudentielle du Conseil d’État lorsqu’il s’agit de modifier les règles de la procédure administrative contentieuse. Pouvant être définie « par la trilogie clarté, stabilité et prévisibilité du droit » [34], le principe de sécurité juridique est une exigence qui progresse dans l'ordre juridique français depuis plusieurs décennies en réaction à l'accélération et à la complexification des rapports juridiques. Il vise, plus spécifiquement et en premier lieu, à remédier au déficit grandissant de la qualité des normes juridiques, qu’il soit lié à la « malfaçon normative » [35] ou à l'accélération de la production des normes juridiques et à contrebalancer le perfectionnement. Mais il vise aussi et surtout, en second lieu, à pallier le développement continu et exponentiel du principe de légalité sous l’effet des exigences de l’État de droit, un rééquilibrage semblant, aujourd'hui, nécessaire pour protéger la sécurité juridique au sens de stabilité du droit et des situations juridiques. Si l’avènement du principe peut se situer vers la fin des années 1990 [36], de nombreux grands arrêts du Conseil d’État se sont fondés, explicitement [37] comme implicitement [38], sur cette exigence qui était devenue, au préalable, un principe général du droit [39]. Pour une partie de plus en plus nombreuse de la doctrine, cette recherche de sécurité juridique serait allée trop loin, au point de rompre l’équilibre [40] qu’elle entretient avec la base essentielle de tout le contentieux administratif que constitue le principe de légalité.

Les délais de recours, en ce qu’ils sont par nature un outil de sécurisation contentieuse permettant de limiter l’accès au juge, sont au cœur de ce mouvement. Ils font désormais l’objet d’une interprétation rigoureuse qui trouve son paroxysme dans la jurisprudence « Czabaj » [41] créant, de façon purement prétorienne, un délai raisonnable de forclusion d’un an permettant de rendre définitives des décisions qui ne mentionnaient pas ou qui mentionnaient de façon incomplète les voies et délais de recours. Si cette jurisprudence a fait l’objet de nombreuses aggravations successives et qu’elle ne semble pas, d’un prime abord favorable au requérant, le revirement opéré par la décision d’espèce commentée s’inscrit néanmoins dans cette ligne jurisprudentielle. Même si elle est plutôt favorable aux requérants à l’inverse de la jurisprudence « Czabaj », elle va leur permettre désormais de se prévaloir du cachet de la poste pour prouver la recevabilité de leur recours gracieux ou hiérarchique. Ce principe, auparavant réservé aux seuls recours contentieux, est ainsi étendu à tous les recours administratifs préalables. Il y a ainsi et tout simplement des pièges contentieux inutiles pour le requérant qui sont ainsi supprimés. Il aurait été difficilement concevable de maintenir une suite voulant que la demande préalable soit soumise à la règle d’envoi, le caractère prorogatif du recours gracieux ou hiérarchique s’appréciant en fonction de la date de réception et la recevabilité du recours contentieux dépendant de nouveau de sa date d’envoi. La décision d’espèce amène donc une sécurité renforcée, les requérants pouvant désormais prouver la recevabilité de leur recours par le simple cachet de la poste, sans dépendre des délais de réception par l’administration.

B. Une standardisation des délais de recours qui pose question dans l’articulation avec les autres délais de procédure

Le revirement de jurisprudence effectuée par la décision d’espèce, d'application immédiate, peut susciter des interrogations. Elles sont plus ou moins les mêmes que celles mises notamment en avant par les chroniqueurs de l’AJDA sous l’arrêt précédemment cité du 13 mai 2024 [42]. Sans reprendre l’intégralité des questions qu’ils se sont posées, le revirement opéré, tout comme celui du 13 mai 2024, amène à une question d’ordre général qui se pose vis-à-vis de la cohabitation avec les autres délais de procédure. C’est, par exemple, la date d’enregistrement du recours qui est retenu par le juge dans le calcul du délai « Czabaj » quand celui-ci trouve à s’appliquer quand la requête est envoyée par voie postale [43]. Mais comme l’ont montré les chroniqueurs de l’AJDA [44], la perception du délai « Czabaj » a changé. Le délai d’un an est devenu un véritable délai de recours, au même titre que le délai de deux mois de droit commun. Le délai est désormais traité, pour l'essentiel, comme un délai de forclusion classique, il est qualifié expressément comme tel [45] et bénéficie du caractère d’ordre public [46].  De même, alors que la logique initiale de la décision « Czabaj » était plutôt de considérer que le laps de temps d'un an englobait l'exercice de recours administratifs préalables [47], le Conseil d’État a jugé, récemment, que ce délai « Czabaj » pouvait être interrompu par l'exercice d'un recours administratif et que la réponse à celui-ci avait pour effet d'ouvrir un nouveau délai raisonnable de recours [48]. Si un recours administratif facultatif interrompt le délai raisonnable et que sa recevabilité est appréciée désormais à la date d’envoi, il serait logique que la recevabilité du délai raisonnable, lorsque le délai trouve à s’appliquer pour une requête expédiée par voie postale, soit aussi désormais appréciée à la date de l'envoi, par extension de la jurisprudence commentée [49].

Il faut noter, pour terminer, que la date d’enregistrement ou de réception reste la règle en matière de respect des règles classiques de procédure (désistement d’office, régularisation, mise en demeure de produire ou clôture d’instruction). La question se pose du maintien ou pas de ce désormais « îlot de prise en compte du délai d'acheminement »[50]. Deux arguments sont mis en avant par les chroniqueurs : d’abord la « bonne administration de la justice » où « il est opportun que le juge, dans une procédure déjà engagée, dispose d'une référence à sa main pour la conduite de l'instruction, qui contribue à l'efficacité du service public de la justice et donc, indirectement, à la maîtrise des délais de jugement » [51] et le fait que certains délais impartis par le juge peuvent être formulés par référence à une heure précise. Si faire varier les délais entre la date d’envoi et la date de réception « ne serait ni très heureux … selon la formulation de l'acte de procédure ni très logique de traiter les délais expirant à une heure déterminée différemment lorsqu'il s'agit d'un délai de procédure et non d'un délai de recours » [52], plusieurs délais de procédure à la règle de la date d'enregistrement l’ont été sous réserve du délai anormal d'acheminement [53] ce qui pourrait amener à terme à retenir la date d’envoi également en la matière [54].

Au final, l’alignement de toute la procédure administrative non contentieuse sur la procédure contentieuse ou la procédure civile améliore forcément, en l’espèce, la « lisibilité pour le requérant » [55] et, même si le changement de référence retenue «  est assez modeste dans ses implications pratiques pour l'examen du dossier par le juge » [56] et que, ce n'est que, subsidiairement, que le rapporteur, pour apprécier la date de la recevabilité de la requête, se référera au cachet de la poste pour vérifier la date d'envoi, recours administratif compris [57], la solution de la décision d’espèce, tout comme celle du 13 mai 2024, « donnera en pratique quelques jours de plus aux requérants pour exercer leurs recours, et leur permettra de mieux maîtriser la recevabilité de leur requête, alors d'ailleurs que ceux qui exercent leur recours par voie postale devant les juridictions administratives de droit commun ne sont pas les mieux armés pour affronter la complexité procédurale » [58] et c’est peut-être là suffisant à retenir.

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