[Textes] La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales : nouvelles formes incitatives et imposées d'une organisation administrative décentralisée (seconde partie)

Après une première partie consacrée, notamment, à la rénovation de l'exercice de la démocratie locale avec la création du conseiller territorial et à l'adaptation des structures à la diversité des territoires à travers la naissance des métropoles (lire N° Lexbase : N0480BR9), la seconde partie de l'étude de la loi de réforme des collectivités territoriales se penche plus spécifiquement à l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale d'ici à juin 2013 et la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions en 2015. III - Le développement et la simplification de l'intercommunalité

A - Dispositions communes

Cadre général

L'article 30 de la loi organise la classification des groupements de collectivités territoriales à travers une nouvelle rédaction des articles L. 5111-1 (N° Lexbase : L9114INU) et L. 5210-1 (voir CGCT, art. L. 5210-1-1 A N° Lexbase : L9113INT) du Code général des collectivités territoriales, excluant, notamment, les pôles métropolitains de la catégorie des EPCI et intégrant dans cette dernière catégorie non seulement les nouvelles métropoles, mais aussi les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) avec les conséquences qui y sont rattachées.

Transformation des SAN

Les dispositions de l'article 32 de la loi prévoient la possibilité de transformation des SAN en communauté d'agglomération s'ils réunissent les conditions propres à celles-ci. Dans l'hypothèse où le SAN dispose déjà des compétences obligatoires de la communauté d'agglomération, cette transformation peut être décidée par simple arrêté du préfet. Dans le cas inverse, celle-ci devra être accompagnée d'une modification concomitante des compétences du SAN après, notamment, accord des communes membres dans les conditions prévues par la loi. En tout état de cause, la communauté d'agglomération issue de la transformation du SAN continue d'exercer les compétences propres à ce dernier. Sur un plan fonctionnel, l'EPCI reprend l'ensemble des biens, droits, obligations et personnels du SAN.

Délégations de signature

Pour faciliter le fonctionnement des EPCI, les dispositions de l'article 33 de la loi modifient de façon notable le champ des délégations de signature données aux différents directeurs et responsables de services des EPCI. La nouvelle rédaction de l'article L. 5211-9 du même code (N° Lexbase : L9115INW) étend, ainsi, ce champ aux matières pouvant être déléguées par l'organe délibérant au président, sauf s'il en a été décidé autrement, ce qui accroît la souplesse de fonctionnement de ces institutions.

B - Achèvement et rationalisation de l'intercommunalité

Mise en place des schémas départementaux de coopération intercommunale

Objectifs - Un des objectifs essentiel de la loi tient dans l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale. L'objectif est, tout d'abord, de couvrir à brève échéance l'ensemble du territoire national par des EPCI à fiscalité propre avec la suppression des enclaves et discontinuités territoriales, par le biais de l'article L. 5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9117INY).

Cet achèvement doit intervenir au plus tard le 1er juin 2013, sauf pour Paris et les trois départements de la première couronne. Dans cette perspective, la loi prévoit l'établissement obligatoire d'un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) par département consacrant, ainsi, la démarche qui avait déjà été entreprise sur la base d'une circulaire du 23 novembre 2005 (N° Lexbase : L1381IPT). A ce titre, les délais prévus par la loi peuvent apparaître relativement courts, mais témoignent de la volonté de parachever l'édifice intercommunal à brève échéance. Une circulaire en date du 13 décembre 2010 (N° Lexbase : L1058IPU) a, d'ores et déjà, été adressée aux préfets pour mettre en place cette nouvelle carte de l'intercommunalité.

Cette approche quantitative se double d'une démarche plus qualitative, l'objectif étant de rationaliser le périmètre des établissements existants, et même de réduire un nombre de structures jugé trop important. La loi prévoit, ainsi, que ce schéma départemental est établi au vu d'une "évaluation des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants" et prévoit les "modalités de rationalisation" des périmètres des EPCI et des syndicats mixtes existants par le biais de la création, de la transformation ou de la fusion d'EPCI. Il en est de même pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes. Le schéma est établi en prenant en compte les orientations définies par la loi et visant, tout d'abord, à parvenir au mieux à des ensembles de plus de 5 000 habitants (hormis des cas spécifiques tels que les zones de montagne), à recouper les unités urbaines c'est-à-dire les espaces correspondant aux continuités du bâti, les bassins de vie et les SCOT, à accroître la solidarité financière, à transférer les compétences des syndicats de communes et des syndicats mixtes vers les EPCI à fiscalité propre, et à rationaliser des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de développement durable.

Modalités d'établissement - L'Etat conserve un rôle prépondérant dans l'établissement des schémas. L'élaboration des schémas est, ainsi, assurée par le préfet du département. Les communes, EPCI et syndicats mixtes concernés sont consultés sur le projet. Celui-ci, ainsi que les avis recueillis sont ensuite soumis à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Les propositions de modifications de cette dernière sont insérées de droit dans le projet de schéma si elles sont adoptées à la majorité qualifiée de ses membres et conformes aux orientations fixées par la loi. La CDCI peut donc jouer un rôle important. Le schéma est ensuite arrêté par le préfet avec une publication locale. Ce SDCI est arrêté au plus tard par le préfet du département au 31 décembre 2011 (article 37 de la loi). Il est révisé tous les six ans.

Application des schémas départementaux de coopération intercommunale

Règles temporaires d'évolution des établissements publics de coopération - Les dispositions des articles 60 et 61 de la loi définissent des mesures temporaires et exceptionnelles pour la mise en oeuvre des SDCI en vue d'achever et de rationaliser la carte intercommunale d'ici le 1er juin 2013. Ces mesures concernent à la fois la création et la modification de périmètres d'EPCI à fiscalité propre, la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre, la dissolution, la modification de périmètres et la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Globalement, la loi prévoit un mécanisme à plusieurs temps. En premier lieu, dès la publication du SDCI et au plus tard à compter du 1er janvier 2012 et jusqu'au 31 décembre 2012, le préfet de département définit pour la mise en oeuvre du schéma les projets d'évolution ou de création des établissements publics de coopération. La loi précise qu'à défaut de schéma adopté, il peut, également, définir directement ces projets dans le respect des objectifs et des orientations définis par la loi pour les SDCI. En outre, il peut de la même manière définir des projets ne figurant pas dans les schémas après avis de la CDCI dont les propositions doivent être intégrées au projet si elles sont adoptées à la majorité qualifiée de ses membres. Là encore, le rôle de l'Etat reste prépondérant, même si la CDCI peut orienter dans certains cas l'évolution de cette carte intercommunale.

Les procédures définies par la loi prévoient ensuite pour les projets de création (sauf le cas des nouvelles métropoles), de modification et de fusion des EPCI à fiscalité propre, la consultation des communes et/ou groupements concernés et leur adoption sous des conditions strictes de majorité, soit l'accord de la moitié au moins de celles-ci représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, et intégrant la commune dont la population est la plus nombreuse si elle représente au moins le tiers de la population totale. A défaut d'accord, le préfet retrouve un pouvoir fort de décision puisqu'il peut, jusqu'au 1er juin 2013, adopter le projet envisagé par décision motivée et après avis de la CDCI. Celle-ci auditionne tout représentant des communes ou groupements concernés et ses propositions de modification devront être intégrées si elles sont adoptées à la majorité qualifiée.

La loi précise, également, que les procédures d'exception pour les cas de modifications de périmètres ou de fusions des EPCI s'appliquent de plein droit pendant l'année qui suit la révision du SDCI et jusqu'en 2018.

La loi prévoit des dispositions analogues concernant les dissolutions, modifications et fusions de syndicats de communes ou syndicats mixtes avec, cette fois, notamment, l'accord des membres des organes délibérants des syndicats concernés dans des conditions de majorité définies par la loi avec, à nouveau, des pouvoirs de décisions conférés au préfet en l'absence d'accord. En revanche, ses prérogatives sont limitées à la date butoir du 1er juin 2013.

Détermination des compétences des nouveaux établissements - L'arrêté créant des nouveaux périmètres d'EPCI peut aussi entériner les compétences de celui-ci sur lesquelles les communes se sont accordées ; à défaut d'accord, ces compétences devront être définies dans un délai de 6 mois (au lieu du délai habituel de 2 ans) en ce qui concerne les communautés de communes ou d'agglomération, à défaut de quoi le nouvel EPCI exercera l'intégralité des compétences prévues par la loi. Dans le cas d'une fusion d'EPCI, l'adoption du projet fixe, également, les compétences du nouvel établissement public qui exerce l'intégralité de celles dont étaient dotés les EPCI qui ont fusionné, sur l'ensemble de son périmètre. En cas de fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes, l'arrêté d'adoption peut, également, porter sur le nombre et la composition du nouveau comité syndical et sur les compétences de l'établissement.

Composition et attributions nouvelles de la commission départementale de coopération intercommunale

La loi modifie les dispositions des articles L. 5211-43 (N° Lexbase : L9136INP) et suivants du Code général des collectivités territoriales relatives à la composition et aux fonctions de la CDCI, en lien, notamment, avec le renforcement de l'intercommunalité et le rôle qu'elle est appeler à y jouer.

Composition - Les règles de composition sont ainsi modifiées significativement, avec un abaissement de la part des représentants des communes qui passe de 60 % à 40 %, une augmentation de la part des représentants des EPCI qui passe de 20 à 40 %, avec, en outre, une part de 5 % de représentants des syndicats, de 10 % de représentants du conseil général et de 5 % du conseil régional. Des adaptations des règles de représentation sont prévues dans les départements comprenant des zones de montagnes. Ces nouvelles règles de composition doivent être mises en oeuvre dans le cadre du calendrier fixé par la loi pour achever et rationaliser la carte intercommunale. Ainsi, les dispositions de l'article 55 de la loi prévoient de procéder à une nouvelle élection des membres de la CDCI dans chaque département dans le délai de 3 mois à compter de la promulgation de la loi.

Fonction - La loi adapte les conditions d'intervention de la CDCI qui, non seulement est associée à la définition du SDCI, mais qui est aussi saisie par le préfet ou à la demande de 20 % de ses membres sur tout projet de création d'EPCI ou de syndicats mixtes. Elle est, également, consultée sur tout projet de modifications d'un périmètre ou de fusion d'EPCI quand il diverge du SDCI. En dernier lieu, elle peut être à l'initiative de projets de fusion entre EPCI et entre syndicats de communes et syndicats mixtes.

Sort des communes et établissements publics de coopération isolés

Dans le cadre de l'achèvement de la carte intercommunale, la loi insère un nouvel article L. 5210-1-2 (N° Lexbase : L9118INZ) dans le Code général des collectivités territoriales permettant à l'Etat de rattacher les communes n'appartenant à aucun EPCI à fiscalité propre (près de 2 000 communes encore à ce jour) ou constituant une enclave ou une discontinuité territoriale, à un EPCI à fiscalité propre, après accord de l'organe délibérant de celui-ci et avis de la CDCI. Là encore, le projet de rattachement du préfet peut être modifié par la CDCI à la majorité qualifiée de ses membres.

A un autre niveau, les dispositions de l'article 47 entérinent le principe selon lequel un établissement public de coopération est dissous de plein droit lorsqu'il ne comporte plus qu'une seule commune membre. Ces dispositions visent les syndicats de communes et par extension, les syndicats mixtes fermés régis par l'article L. 5711-1 (N° Lexbase : L1911GUC) et suivants du Code général des collectivités territoriales, les communautés et les syndicats mixtes ouverts régis par l'article L. 5721-1 et suivants du même code (N° Lexbase : L0003ABQ). Cette dissolution est, de même, acquise pour les syndicats intercommunaux lorsque les services en vue desquels ils ont été institués sont transférés à un EPCI ou à un syndicat mixte, avec, dans ce cas, un mécanisme de substitution des communes au sein de celui-ci. Les dispositions modifiées de l'article L. 5721-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9118IMN) relatives aux syndicats mixtes ouverts prévoient aussi cette dissolution de plein de droit, lorsque celui-ci transfère à un autre syndicat mixte la totalité de ses compétences.

Suppression des "pays"

Dans son souci de rationalisation administrative, la loi abroge, par son article 51, l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 (1) qui avait créé les "pays". Seuls les contrats conclus antérieurement à cette abrogation pourront être exécutés jusqu'à leur échéance.

Modifications du régime de droit commun

L'article 42 de la loi aménage la procédure de droit commun de fusion d'EPCI défini à l'article L. 5211-41-3 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9107INM) afin d'encourager celle-ci en consacrant, d'une part, la possibilité de mise en oeuvre de cette procédure à l'initiative des CDCI, en insérant des objectifs similaires à ceux qui président à l'élaboration du SDCI, et en imposant que le projet soit accompagné dans sa phase consultative auprès des collectivités concernées d'un rapport explicatif et d'une étude budgétaire et fiscale afin, sans doute, de pouvoir mettre en évidence les bienfaits du projet envisagé. Là encore, les propositions de modifications du projet par la CDCI sont intégrées de plein droit si elles sont conformes aux objectifs de rationalisation définis légalement, et si elles sont adoptées à la majorité qualifiée de ses membres. Par ailleurs, les modifications apportées par la loi privilégient désormais l'accord des conseils municipaux des communes concernées. Enfin, la loi prévoit des mécanismes visant à ajuster les compétences de l'établissement au niveau des compétences obligatoires de la catégorie du nouvel établissement public constitué, avec l'obligation, le cas échéant, de délibérer sur l'intérêt communautaire dans un délai de deux ans et la faculté de restituer les autres compétences aux communes membres.

La loi apporte aussi des modifications aux procédures de droit commun relative, notamment, à la création, à la transformation et à la fusion des EPCI, mais qui ne s'appliquent pas aux projets en cours au jour de la promulgation de la loi, tels que visé par l'article 83 de la loi. Des règles sont, également, édictées à travers une nouvelle rédaction de l'article L. 5211-26 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9143INX) concernant le régime de liquidation des EPCI qui manquait jusque là de précision.

Adaptations propres aux syndicats de communes et syndicats mixtes

Les dispositions de l'article 44 de la loi, codifiées dans un nouvel article L. 5111-6 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9122IN8), subordonnent la création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte à sa compatibilité avec le SDCI, ce qui conforte le rôle déterminant de celui-ci dans la rationalisation de la carte intercommunale, mais aussi le pouvoir d'appréciation et de décision du représentant de l'Etat à ce titre compte tenu, en particulier, de la souplesse qui reste attaché à la notion de compatibilité.

Sur un plan plus pratique, les dispositions nouvelles de l'article L. 5212-8 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9359INX), issues de l'article 45 de la loi, entérinent la possibilité d'une représentation indirecte des communes au sein des syndicats de communes à travers la possibilité de désigner des délégués communaux formant un collège pour l'élection de leurs représentants au sein comité syndical, ce qui est une formule particulièrement adaptée au cas de syndicats comportant de très nombreux membres. La loi précise que, sauf dispositions contraires, les représentants ainsi élus sont, également, habilités à prendre part aux votes pour toute affaire pour laquelle au moins une commune représentée au sein du collège est représentée.

La loi instaure, par ailleurs, une procédure spécifique de fusion des syndicats de communes et des syndicats mixtes à travers le rétablissement de l'article L. 5212-27 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9123IN9), avec ici encore l'intervention de la CDCI, mais aussi des conditions spécifiques d'accord à la majorité qualifiée des communes et EPCI concernés, et des mesures de prise ou de restitution de compétences par le nouvel établissement avec, notamment, le transfert des biens et des actes correspondants. Des mesures transitoires sont aussi prévues concernant la désignation des délégués.

Dans une logique d'intégration forte, l'article 48 de la loi codifié à l'article L. 5214-21 du même code (N° Lexbase : L9133INL) étend les mécanismes existants de substitution des communautés de communes aux syndicats de communes inclus en totalité dans leur périmètre ou identique à celui-ci. La loi instaure, également, un mécanisme de substitution des communautés de communes, pour les compétences qu'elles exercent ou viennent à exercer, aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte.

C - Le renforcement de l'intercommunalité

La participation des conseillers municipaux aux commissions

Dans le but, sans doute, de mieux articuler les liens entre le niveau intercommunal et le niveau communal, l'article 62 de la loi, codifié à l'article L. 5211-40-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9144INY), permet désormais, lorsqu'un EPCI forme une commission, d'associer les conseillers municipaux de ses communes membres dans des conditions qu'il détermine.

Le transfert des pouvoirs de police

L'article 63 de la loi, codifié à l'article L. 5211-9-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9635IN8), organise le transfert automatique des pouvoirs de police spécial dans les domaines de l'assainissement, de l'élimination des déchets ménagers et de réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage au président de l'EPCI. Les arrêtés de police pris par ce dernier sont alors notifiés. Dans ce cas, la loi permet à un ou plusieurs maires, voire au président de l'EPCI, de s'opposer à un tel transfert dans un délai de 6 mois suivant la date de l'élection du président de l'EPCI concerné, ce qui permet de faire échec au transfert. En ce qui concerne les mesures transitoires, ces transferts de pouvoirs de police de plein droit doivent intervenir au plus tard le 1er jour du douzième mois qui suit la promulgation de la présente loi, sauf opposition dans les conditions spécifiquement prévues par la loi. La nouvelle rédaction de l'article L. 5211-9-2 du Code général des collectivités territoriales organise, également, un transfert facultatif des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement au profit du président de l'EPCI compétent en matière de voirie.

Des possibilités de mutualisation des moyens

Le partage des ressources humaines - La loi prévoit plusieurs mécanismes de partage des ressources humaines des collectivités territoriales et leurs groupements, afin de permettre à chaque organisme de pouvoir disposer ou de pouvoir renforcer des moyens humains nécessaires à la bonne exécution de ses missions, sur fond de limitation des moyens financiers, de désengagement de l'Etat, mais aussi de montée en charge des responsabilités locales et de complexité croissante des conditions d'intervention.

L'article L. 5211-4-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9197INX) est, tout d'abord, modifié pour permettre de déroger à la règle selon laquelle le transfert de compétence entraîne le transfert des services concernés. Ainsi, "dans le cadre d'une bonne organisation des services", une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétence lorsque celui-ci revêt un caractère partiel, ce qui concernera, notamment, toutes les matières scindées entre les communes et les EPCI sur la base du critère d'intérêt communautaire. Dans ce cas, les services peuvent être mis à disposition de l'EPCI pour éviter justement les dédoublements de services. La possibilité de mise à disposition des services par les EPCI au profit des communes membres pour l'exercice de leurs compétences est aussi prévue dans tous les cas si cela présente un intérêt. Une convention doit être conclue en toutes hypothèses entre les organismes. Celle-ci doit, notamment, prévoir les conditions de remboursement par le bénéficiaire des frais de fonctionnement du service.

La loi insère, par ailleurs, un article L. 5211-4-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9361INZ) donnant la possibilité à un EPCI à fiscalité propre et à ses communes membres de se doter de services communs en dehors même des compétences transférées, suivant des modalités définies par convention étant précisé que les services communs seront gérés par l'EPCI.

Le partage des moyens matériels - La loi crée, également, un nouvel article L. 5211-4-3 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9360INY) visant à la mutualisation de moyens matériels entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres en dehors des compétences transférées, étant précisé que, dans ce cas, l'allocation des biens se fait par l'EPCI qui les met à disposition et le partage avec les communes selon les termes d'un règlement à établir.

Schéma de mutualisation des moyens - Dans une logique de rationalisation de cette mutualisation de moyens, les dispositions du nouvel article L. 5211-39-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9198INY), issu de l'article 67 de la loi, prévoient, après chaque renouvellement des conseils municipaux, la rédaction par le président de l'EPCI à fiscalité propre d'un rapport comportant un schéma de mutualisation des services à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat avec l'évaluation de ces impacts. Ce schéma est soumis pour avis aux conseils municipaux des communes membres, puis adopté par l'EPCI. Cette disposition s'applique à compter du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la promulgation de la présente loi.

Conventions de prestations de services - Les dispositions nouvelles de l'article L. 5111-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9114INU) entérinent la possibilité de conventions de prestations de services entre les collectivités territoriales, ainsi que leurs groupements. La loi précise qu'elles sont exemptes des obligations de publicité de mise en concurrence lorsqu'elles portent sur des services non économiques d'intérêt général au sens du droit communautaire. Cette exemption s'applique aussi dans les autres cas, quand elles portent sur l'exercice en commun d'une compétence, ce qui rejoint les exemptions admises par la Cour de justice de l'union européenne au titre de convention de coopération, ou quand elles concernent un service mutualisé dans un syndicat mixte créé à cette fin. A ce titre d'ailleurs, les nouvelles dispositions de l'article L. 5111-1-1 établissent la possibilité de créer des syndicats mixte entre les départements et les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes ouverts pour se doter d'un service unifié ayant pour objet d'assurer en commun des services fonctionnels.

Selon ces mêmes dispositions, en cas de conventions portant sur l'exercice commun d'une compétence, celle-ci doit prévoir, soit la mise à disposition au profit de l'un des signataires à la convention, soit le regroupement au sein d'un service unifié relevant d'un seul des signataires. Dans ce dernier cas, la convention doit prévoir, également, le remboursement des dépenses engagées.

L'unification des ressources financières

La dotation globale de fonctionnement - En ce qui concerne le volet financier, les dispositions du nouvel article L. 5211-28-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9147IN4) prévoient la possibilité pour l'EPCI à fiscalité propre de percevoir au lieu et place de ses communes membres le montant de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) sur délibération concordantes de chacune des parties. Dans ce cas, il y a l'obligation d'une dotation de reversement allouée annuellement à chacune des communes selon un montant fixé par l'organe délibérant de l'EPCI à la majorité qualifiée en tenant compte, prioritairement, de l'écart entre revenu par habitant de commune et le revenu moyen par habitant de l'EPCI, ainsi que de l'insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l'EPCI.

Les taxes locales - Par ailleurs, l'article 72 de la loi, codifié à l'article L. 5211-28-3 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9148IN7), permet d'unifier la fiscalité directe. L'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes de chacun, de procéder à l'unification de l'un ou de plusieurs des impôts directs constitués de la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Pour ce faire, la loi prévoit que, lorsque l'unification est décidée, le taux voté par l'organe délibérant de l'EPCI l'est dans la même limite que le taux voté par les communes membres. Une particularité est prévue pour ce qui concerne la taxe d'habitation qui, lors de la première année d'unification, voit son taux plafonné dans la limite du taux moyen harmonisé des communes membres constaté l'année précédente. Dans un souci de lissage progressif, la loi prévoit que le taux de la taxe applicable dans chaque commune membre doit être rapproché du taux de l'EPCI jusqu'à l'instauration d'un taux unique.

IV - La clarification des compétences des collectivités territoriales

A - La redéfinition des compétences

La spécialisation des compétences - L'article 73 de la loi modifie les articles L. 3211-1 (N° Lexbase : L9225INY) et L. 4221-1 (N° Lexbase : L9224INX) du Code général des collectivités territoriales en supprimant la clause générale de compétence des départements et des régions au profit d'un principe de spécialisation. Désormais, ces collectivités territoriales ne peuvent intervenir, en principe, que dans les matières que la loi leur attribue afin d'éviter des chevauchements d'intervention. Ces conditions d'intervention gagnent sans doute en clarté, même si les limites de chaque domaine d'intervention ne sont pas toujours aisées à déterminer. Mais elles perdent aussi en souplesse en limitant les partenariats qui pouvaient être utilement noués au cas par cas selon les contextes territoriaux, entre les collectivités. A ce titre, la loi prévoit des aménagements pouvant atténuer largement ce principe de spécialisation. Ainsi, ces collectivités territoriales sont expressément habilitées à intervenir en dehors des compétences spéciales qui leurs sont attribuées, par délibération motivée, sur tout objet les intéressants pour lesquels "la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique" et faut-il ajouter, dans le respect des conditions qui limitent classiquement les possibilités d'intervention des collectivités publiques, notamment dans le domaine économique.

Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 1111-4 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9279INY) sont modifiées avec l'affirmation d'un principe de compétence exclusive pour toute matière attribuée par la loi aux collectivités territoriales avec, néanmoins, la possibilité "à titre exceptionnel" de partager une compétence que la loi prévoit. La loi du 16 décembre 2010 prévoit, d'ores et déjà, que les compétences en matière de tourisme, de culture et de sports sont partagées entre les communes, les départements et les régions. Pour autant, la loi ne définit pas les conditions de partage de ces compétences.

La délégation de compétences - En contrepoint du principe de spécialité de compétences, la loi opère une avancée notable dans la mesure où, si une compétence exclusive interdit l'intervention d'une autre collectivité territoriale, les nouvelles dispositions de l'article L. 1111-8 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9226INZ) donnent la possibilité à une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie, ou à un EPCI à fiscalité propre, une compétence dont elle est attributaire. Cette délégation peut porter sur une compétence exclusive ou partagée. Le délégataire agit alors "au nom et pour le compte" du délégant, ce qui s'apparente à un mandat. Pour satisfaire aux exigences du Conseil constitutionnel qui avaient pu être manifestées sur ce type de dispositions, il est prévu qu'une convention fixe la durée, les objectifs et les modalités de contrôle de cette délégation selon des modalités restant à préciser par décret. La loi ne fait pas allusion à d'éventuelles obligations de publicité et de mise en concurrence, en raison, sans doute, de l'objet de ces conventions qui portent sur l'exercice de compétences publiques et du fait que le délégataire ne peut pas a priori être considéré comme un opérateur agissant sur un marché concurrentiel. Pour autant, il conviendra de rester prudent sur ce point et de veiller, en tous cas, à ne pas dénaturer le contenu de ces conventions.

Dispositions transitoires - L'article 73-VII prévoit des dispositions transitoires puisque ces nouvelles règles de spécialisation et de délégation de compétences n'entreront en vigueur qu'au 1er janvier 2015. Par ailleurs, il est prévu une évaluation du dispositif au bout de trois ans.

Schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services - L'article 75 de la loi, codifié à l'article L. 1111-9 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9200IN3), prévoit l'adoption d'un schéma entre la région et les départements dans les six mois qui suivent l'élection des conseillers territoriaux, afin de fixer les délégations de compétences, l'organisation des interventions financières et de mutualisation des services, ceci en vue de rationaliser et de clarifier les interventions publiques.

Ce schéma porte au moins sur les compétences en matière de développement économique, de formation professionnelle de collège et lycées, de transports, de voiries et réseaux, d'aménagements des territoires ruraux et d'action environnementale. La métropole est obligatoirement consultée sur ce schéma. Ce schéma qui doit être approuvé par les assemblées délibérantes est mis en oeuvre dans le cadre de conventions.

B - Les financements croisés

Règles propres aux départements et aux régions - La "réorganisation" des compétences des départements et des régions n'est pas accompagnée par une réallocation directe par la loi des ressources financières au profit des communes et de leurs groupements. Par suite, la loi maintient, nonobstant le principe de compétence exclusive, la possibilité pour les départements de participer au financement des opérations sous maîtrise d'ouvrage des communes et de leurs groupements à travers les nouvelles dispositions de l'article L. 1111-10 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9201IN4). Pour la région, la possibilité de participer au financement des opérations d'intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des groupements d'intérêt public est également prévue, selon ces nouvelles dispositions.

Dispositions générales - Ces dispositions prévoient aussi, pour toutes les collectivités territoriales et leurs groupements, un principe général de participation minimale du maître d'ouvrage au financement d'une opération d'investissement d'un montant de 20 % (sauf exception concernant, notamment, le programme nationale de rénovation urbaine et réparation des dégâts causés par les calamités publiques). Ce plafond s'apprécie au regard du montant total des financements publics, ce qui reste peu restrictif par rapport aux montages contractuels complexes tels que, notamment, les concessions d'aménagements ou les délégations de service public correspondant à des projets initiés par les collectivités et pouvant intégrer des financements publics, mais dans lesquels celles-ci n'assurent pas la maîtrise d'ouvrage.

Par ailleurs, ces dispositions prévoient que les collectivités territoriales peuvent financer toute opération figurant dans les contrats de projets Etat-région et toute opération dont la maîtrise d'ouvrage relève de l'Etat ou des établissements publics, y compris en l'absence de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services.

Dispositions transitoires - Selon les dispositions de l'article 76-II, ces principes financiers entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2012.

Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2015, selon les dispositions nouvelles de l'article L. 1611-8 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9202IN7), à défaut d'adoption d'un schéma d'organisation des compétences et de la mutualisation des services dans la région, aucun projet ne peut bénéficier d'un cumul de subventions accordé par un département et par une région, sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants ou un EPCI de moins de 50 000 habitants, et sauf, également, pour les subventions de fonctionnement liées à la culture, au sport et au tourisme.

Transparence financière - Enfin, dans un souci de transparence financière, les délibérations des départements et des régions allouant une subvention à un projet public local doivent s'accompagner d'un état récapitulatif des subventions attribuées par les collectivités territoriales. Selon les dispositions de l'article 78, ces principes entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2012.

C- Les transferts de compétences en matière de ZAE et de ZAC

Dans ses dispositions terminales, la loi modifie discrètement les règles de l'article L. 5211-18 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9119IN3) liées aux conditions financières et patrimoniales de transferts de compétences en matières de zones d'activité économique (ZAE), en prévoyant, désormais, une simple faculté de transfert en pleine propriété des biens correspondant, avec une délibération sur les conditions patrimoniales et financières devant intervenir dans un délai souple d'un an après la décision de transfert (article 89 de la loi).

Parallèlement, les dispositions de l'article 90 de la loi valident de manière opportuniste les illégalités qui auraient pu entacher les transferts opérés au profit de certains EPCI en matière de ZAE et de zones d'aménagement concerté, sous réserve de décision de justice passée en force de chose jugée.

V - Conclusion

Même si certains points ont été revus à la baisse, la loi de réforme des collectivités territoriales offre indéniablement les outils pour créer et renforcer des EPCI à fiscalité propre très intégrés (métropoles aux compétences étendues, y compris dans les domaines des département et des régions, pôles métropolitains, rabaissement des seuils démographiques des communautés d'agglomération, participation des élus aux commission des EPCI, mutualisation des moyens en personnels, matériels, unification des ressources financières, transfert des pouvoirs de police spéciaux.). Ce renforcement, y compris d'un point de vue démocratique puisque les élus proviendront désormais directement du suffrage universel, reflète la volonté du législateur d'accompagner l'essor sans cesse croissant des institutions intercommunales dans la gestion et le développement des territoires.

Sur ce point, l'établissement obligatoire à brève échéance des SDCI est un élément central de la réforme de l'intercommunalité offrant au préfet la possibilité de "redistribuer" la carte actuelle de l'intercommunalité, en créant, modifiant, étendant, et fusionnant les établissements publics de coopération, dans le but de couvrir intégralement le territoire et ce, de façon plus rationnelle. Dans ce processus, le rôle de la CDCI est important et il est à souhaiter que ces deux acteurs travaillent en bonne intelligence afin de donner à la loi toute sa portée. Si le préfet a légalement le dernier mot, il n'en reste pas moins qu'il faudra un volontarisme politique fort afin que la loi ne soit vidée de sa substance quant à ces aspects et que les objectifs de renforcement et de rationalisation de l'intercommunalité, qui ne se conjuguent pas toujours avec une simplification, puissent être atteints.

Ce chantier de l'intercommunalité renvoie aux enjeux plus vastes d'une meilleure organisation administrative décentralisée, notamment en allégeant "le mille-feuille territorial" et en limitant les chevauchements. Pour ce qui concerne les départements, on se souvient de la volonté récurrente et discutée de les faire disparaître. De ce point de vue, le "foisonnement électif" lié à la création, controversée, des conseillers territoriaux qui siègent à fois dans les départements et dans la région peut être une première étape d'unification des institutions, même si cela n'est pas clairement explicité. La possibilité, certes sur la base du volontariat, de remodelage des territoires voire des institutions entre les régions et les départements démontre que, si rien n'est imposé, la loi permet, également, aux collectivités de sortir du cadre actuel pour évoluer vers une organisation mieux adaptée à leurs réalités. La suppression de la clause générale de compétences des régions et des départements, le principe d'exclusivité attaché aux compétences attribuées aux différentes collectivités, expriment aussi la volonté d'orienter les interventions de celles-ci vers une plus stricte complémentarité.

Le caractère cependant inachevé de ce processus, en dépit des efforts évidents de régulation, laisse, d'ores et déjà, présager le besoin de nouvelles réformes.

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(1) Loi n° 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (N° Lexbase : L8737AGP).

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