La lettre juridique n°244 du 18 janvier 2007 : Responsabilité administrative

[Jurisprudence] La prescription des dettes des collectivités publiques : une évolution favorable aux administrés

Réf. : CE Contentieux, 27 octobre 2006, n° 246931, Département du Morbihan et autres (N° Lexbase : A4771DSI)

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N7784A98

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le 07 Octobre 2010

En dehors du fait de l'administration débitrice, deux causes d'interruption permettent au créancier de cette dernière de mettre en échec la règle de la prescription quadriennale des créances détenues envers les personnes publiques. La première cause est l'intervention d'une demande de paiement adressée par le créancier à l'administration. La seconde cause, qui fait l'objet de la présente étude, est l'introduction d'un recours juridictionnel par ce dernier. Par une décision en date du 27 octobre 2006, le Conseil d'Etat a ainsi jugé qu'une plainte contre X avec constitution de partie civile, afin de rechercher les auteurs des dommages provoqués lors d'un séjour dans un hôpital public, devait être regardée comme relative à la créance détenue envers l'établissement hospitalier et comme interruptive de la prescription quadriennale, alors même que le juge judiciaire n'était pas compétent pour statuer sur des conclusions indemnitaires dirigées contre cet établissement public (1). Ce faisant, le Conseil d'Etat a adopté une solution libérale pour les victimes de dommages subis dans le cadre du service public hospitalier, et plus largement, pour toutes les victimes d'agissements fautifs de la part des collectivités publiques, solution qui est en rupture avec la jurisprudence administrative traditionnelle, et même récente, mais qui est tout à la fois conforme à l'esprit de la jurisprudence judiciaire et à l'intention du législateur. I. La jurisprudence relative à l'interruption de la prescription quadriennale du fait de l'introduction d'un recours juridictionnel par le créancier de l'administration exigeait jusqu'à présent la mise en cause d'une personne morale de droit public

A. Les conditions d'interruption de la prescription quadriennale pour cause de recours juridictionnel : rappel

1) Nature, cause et objet du recours juridictionnel susceptible d'interrompre le délai de la prescription quadriennale

Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics (N° Lexbase : L6499BH8), alors applicable aux créances détenues sur les établissements publics hospitaliers en matière de responsabilité médicale : "Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis". Aux termes de l'article 2 de la même loi : "La prescription est interrompue par [...] / Tout recours formé devant une juridiction relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance".

S'agissant de la nature du recours juridictionnel, ce recours doit bien entendu être, pour interrompre valablement le délai de prescription quadriennale, un recours contentieux : c'est pourquoi une simple mise en demeure n'interrompt pas le délai, à moins qu'elle ne se présente comme une demande adressée à l'administration et entre, ainsi, dans la première catégorie des causes d'interruption de la prescription résultant de l'initiative du créancier de la personne publique (2). De même, une simple tentative de conciliation qui n'est pas suivie d'une action en justice dans les délais qui sont propres à cette action ne peut interrompre ce délai (3). En revanche, une demande d'assistance judiciaire interrompt le délai (4), de même qu'une demande d'expertise, dès lors qu'elle a trait au fait générateur de la créance ou à son évaluation et implique une action ultérieure en indemnité (5), ou encore qu'une action demandant au juge d'enjoindre à l'administration de réparer en nature un dommage, dans la mesure où cette action met en cause la responsabilité de l'Etat (6).

Concernant l'objet du recours juridictionnel, il peut s'agir d'un recours en plein contentieux ou d'un recours pour excès de pouvoir (7). C'est dire que l'interruption du délai de prescription quadriennale n'est pas subordonnée à la présentation de conclusions indemnitaires.

Enfin, s'agissant de la cause du recours, elle doit être relative au fait générateur, à l'existence ou au montant de la créance en cause. Précisons, à cet égard, que l'introduction d'une instance qui deviendrait dépourvue de cause ou d'objet, dont le requérant se désisterait ou qui viendrait à être périmée en application de règles de procédure conserve son effet interruptif (8). En bref, tout recours juridictionnel peut normalement interrompre le délai, quelle que soit la juridiction saisie (c'est-à-dire même si cette juridiction est incompétente (9)), quel qu'en soit l'auteur (10) et quelle qu'en soit la recevabilité, un recours irrecevable interrompant, en effet, la prescription.

2) Qualité du défendeur à l'instance et conséquence de l'interruption du délai de la prescription quadriennale

Selon la jurisprudence, il suffit qu'une collectivité publique quelconque soit mise en cause dans l'instance pour que celle-ci comporte un effet interruptif (11) : il peut donc s'agir de la collectivité débitrice ou de toute autre collectivité publique. Précisons, à cet égard, que la notion de "mise en cause" est appréciée largement et ne se limite pas à la présentation d'une demande tendant à la condamnation d'une personne publique puisqu'elle inclut également la présentation, devant le juge civil, d'un recours dirigé principalement contre une personne privée, mais assortie de conclusions tendant à ce qu'une personne publique soit appelée en déclaration de jugement commun (12). En d'autres termes, dès lors qu'elle est partie à l'instance (13), la personne publique est "mise en cause" et cette mise en cause interrompt le délai de la prescription quadriennale. C'est pourquoi une action pénale dirigée contre des médecins d'un centre hospitalier interrompt ce délai lorsqu'elle est assortie d'une constitution de partie civile contre l'hôpital lui-même (14).

En revanche, selon la jurisprudence traditionnelle, ne peuvent interrompre le délai de prescription une action devant le juge administratif dirigée contre le seul entrepreneur de travaux publics (15) ou une plainte contre X avec constitution de partie civile qui n'est pas dirigée contre une collectivité (16).

Indiquons, enfin, en ce qui concerne la durée de l'interruption et la date de reprise du nouveau délai, qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 : "Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée".

B. En matière de responsabilité hospitalière, la solution traditionnelle consistant à ôter tout caractère interruptif de prescription aux actions engagées contre X ou contre des médecins de l'hôpital, portait préjudice aux administrés

1) Les arguments justifiant cette solution traditionnelle

Selon la jurisprudence traditionnelle, n'interrompent pas le délai de prescription la plainte avec constitution de partie civile contre les médecins d'un hôpital (18) (à la différence d'une action pénale dirigée contre des médecins d'un centre hospitalier mais assortie d'une constitution de partie civile contre l'hôpital lui-même) et l'action engagée contre un agent public pris personnellement (19).

Ainsi, selon cette jurisprudence, alors qu'une action engagée à l'encontre de n'importe quelle collectivité, et pas seulement contre la collectivité débitrice, suffit à interrompre le délai de prescription quadriennale, une action engagée contre les agents d'une collectivité publique, cette collectivité fût-elle la collectivité débitrice, n'interrompt pas ce délai. Dans ses conclusions sous l'arrêt de la cour administrative d'appel de Douai, le commissaire du Gouvernement J. Michel justifie cette solution par "le souci de ne pas rendre une administration débitrice de sommes d'argent à payer sans que cette dernière puisse être en mesure d'être informée d'une action [id est l'action engagée contre les agents publics] dont elle ignore tout" (20).

Dans ses conclusions sous la décision "Haudry", le commissaire du Gouvernement T. Olson justifie, plus particulièrement, cette solution en matière de responsabilité hospitalière. Selon lui, dans la mesure où, par principe, "le juge compétent pour tirer les conséquences indemnitaires d'une faute d'un hôpital public est le juge administratif" alors que seul le juge peut sanctionner personnellement un agent public, il appartient aux victimes et à leurs conseils de "savoir exactement ce qu'ils veulent", en d'autres termes de se tourner immédiatement vers le juge administratif si elles veulent être indemnisées plutôt qu'en le saisissant après avoir engagé une action pénale contre un agent public. Il s'agit là d'un élément et d'un argument essentiellement subjectifs, la victime étant censée connaître (bien sûr) le but de son action et surtout le juge compétent. Par ailleurs, selon T. Olson, dans la mesure où "une instance pénale dure souvent entre cinq et huit ans voire plus (21), ceci veut dire que la période au cours de laquelle la responsabilité du Centre hospitalier serait susceptible d'être recherchée pourrait s'établir, au total à quinze voire vingt ans", ce qui, selon le commissaire du Gouvernement, rendrait très délicate la tâche, pour le tribunal administratif saisi de conclusions indemnitaires contre l'hôpital, de "réunir les pièces et surtout les témoignages". Il s'agit, cette fois, d'un élément et d'un argument plus objectifs tenant compte de l'office du juge administratif et peut-être implicitement du souci de ne pas voir l'hôpital mis en cause au bout d'un si long délai. L'on peut également penser que la jurisprudence administrative était soucieuse de permettre à un établissement public, notamment hospitalier, d'arrêter ses comptes de manière régulière, pour disposer d'une situation financière maîtrisée non soumise à une éventuelle condamnation, et d'opposer la prescription, ce d'autant plus que l'opposition de la prescription est, pour une personne morale de droit public, une obligation et non une faculté.

Au total, selon la jurisprudence traditionnelle, l'hôpital ne saurait être considéré comme étant représenté par le médecin : il est donc un tiers par rapport à l'action dirigée contre celui-ci, action qui est pour lui res inter alios acta et ne peut aboutir qu'à une décision qui est, toujours pour lui, res inter alios judicata.

2) Une jurisprudence sévère pour les administrés, fondée sur l'irresponsabilité des agents publics en ce qui concerne leurs fautes de service

Cette jurisprudence était, cependant, sévère pour les administrés dont elle confiait le "destin" contentieux à l'habileté et la vigilance plus ou moins grandes de leurs avocats. Concrètement, il appartient au requérant d'"attaquer" sur deux fronts à la fois, en engageant une action contre le médecin devant les tribunaux judiciaires et une action contre l'hôpital devant les tribunaux administratifs. Ainsi que l'écrivait M. Waline dès 1963 (22) : "tout cela [...] suppose chez chaque requérant une connaissance du droit administratif que nous souhaiterions, pour notre part, aussi complète chez tous les licenciés en droit. En fait, le requérant a suivi les conseils de son avocat ou de son avoué. Il n'a pas été très bien conseillé. Mais il est pratiquement sans recours contre l'homme de loi".

Nous l'avons vu, la jurisprudence traditionnelle revient, en fait, à considérer que l'hôpital ne saurait être représenté par l'un de ses médecins, ce qui est une application du principe selon lequel la juridiction administrative déclare irrecevable les actions en responsabilité dirigées contre les agents publics pour leurs fautes de service. Ce principe était déjà contesté par M. Waline dans la note précitée. Selon lui : "Il est inadmissible qu'un citoyen ne puisse obtenir le remboursement de ses frais médicaux ou d'hospitalisation entraînés par la faute d'un médecin d'hôpital, simplement pour avoir cru, dans son ingénuité (tel le Huron au Palais-Royal, illustré par la plume étincelante de notre ami Rivero) qu'un agent public était le premier responsable de ses fautes". Il faut, en effet, souligner ici que, de manière ultime et très concrète, le préjudice résultant d'une faute médicale ou d'un défaut d'information a toujours pour origine un comportement fautif d'un agent de l'hôpital en cause : autrement dit, derrière la faute l'établissement hospitalier, il y a forcément la faute de l'agent hospitalier.

Ainsi que le soulignait E. Prada-Bordenave dans ses conclusions sous l'arrêt "Département du Morbihan" : "cette situation aboutit de manière paradoxale à faire de la théorie de la faute de service une théorie qui se retourne contre la victime alors qu'elle avait été conçue notamment pour assurer la solvabilité du responsable du dommage et permettre la réparation intégrale du dommage". En effet, la faute médicale étant une faute de service qui n'est pas détachable de l'accomplissement du service public dont le médecin a la charge, il incombe à la victime de diriger sa requête indemnitaire contre l'établissement hospitalier employant ce médecin (23), sous peine de voir son indemnisation rendue impossible par l'expiration du délai de prescription quadriennale. En d'autres termes, dès lors que la faute du médecin hospitalier est considérée comme une faute de service, la prescription quadriennale devient un obstacle à l'indemnisation de la victime de cette faute.

Ainsi, et concrètement, lorsqu'une personne victime d'un accident causé par un salarié d'une personne privée porte plainte avec constitution de partie civile, sa plainte est interruptive de prescription à l'égard tant de ce salarié que de l'employeur civilement responsable et, à l'issue du procès pénal, le tribunal correctionnel, après avoir statué sur l'action publique, se prononce sur l'action civile et peut condamner l'employer à verser à la victime des dommages et intérêts. En revanche, lorsqu'une personne victime d'un accident causé par un agent d'une personne publique porte plainte avec constitution de partie, le tribunal correctionnel, après avoir statué sur l'action publique, ne peut que se déclarer incompétent sur les intérêts civils, la victime devant alors se retourner vers la juridiction administrative où, dans de nombreux cas, l'administration peut lui opposer la prescription quadriennale. Au total, la jurisprudence administrative traditionnelle conduisait à rendre l'indemnisation de la faute commise par un agent public plus aléatoire que l'indemnisation de la faute commise par un salarié du secteur privé.

II. La solution libérale dégagée par l'arrêt du 27 octobre 2006 peut s'autoriser à la fois de l'esprit de la jurisprudence judiciaire et de l'intention du législateur

A. Une solution libérale cohérente avec la jurisprudence de la Cour de cassation

1) La solution retenue par le Conseil d'Etat est plus libérale que celle que préconisait son commissaire du Gouvernement

Dans ses conclusions sous l'arrêt "Département du Morbihan", E. Prada-Bordenave proposait de reconnaître un effet interruptif de la prescription quadriennale aux seules plaintes concernant des infractions commises par un agent public (médecin hospitalier et plus largement agent hospitalier) dans l'exercice de ses fonctions. Elle justifiait cette solution par le fait que la personne publique était toujours, de fait, avertie de la procédure visant l'un de ses employés (24) et qu'elle pouvait donc prendre les mesures comptables nécessaires et éventuellement saisir son assureur. Par ailleurs, selon elle, cette évolution s'inscrivait dans le renforcement des garanties accordées aux victimes en matière d'indemnisation des accidents médicaux (25).

En revanche, E. Prada-Bordenave excluait de "prévoir d'une manière générale qu'une plainte avec constitution de partie civile [...] interrompe le cours de la prescription à l'égard de l'administration responsable", en soulignant que cette solution, même si elle n'était pas contraire à la lettre de la loi du 31 décembre 1968, "serait une source d'insécurité juridique et financière pour les collectivités publiques qui, dans certains cas, n'auraient même pas été informées de l'existence d'un procès".

Dans sa décision, le Conseil d'Etat a, cependant, adopté cette solution extensive, ce qui signifie qu'une plainte contre X déposée afin de faire surgir les responsabilités engagées à l'occasion d'une prestation de service public interrompra, désormais, systématiquement le cours de la prescription à l'encontre des personnes publiques concourant à cette prestation. Il faut, en effet, souligner que la solution préconisée par le commissaire du Gouvernement n'aurait pu couvrir les dommages ne résultant pas d'agissements ou d'abstentions fautives de la part d'agents (et médecins) hospitaliers, comme par exemple les dommages causés par un défaut d'organisation dans la chaîne logistique de l'établissement ou le dommage résultant d'une cause non fautive. La solution extensive retenue par le Conseil d'Etat permet donc de couvrir l'ensemble du champ des causes possibles de dommages. Par ailleurs, alors que la solution préconisée par le commissaire du Gouvernement supposait que le juge administratif analyse les termes de la plainte déposée devant le juge pénal afin de déterminer si elle concernait bien des agissements ou des abstentions fautives commises par des agents (et médecins) hospitaliers dans l'exercice de leurs fonctions, la solution retenue par le Conseil d'Etat évite au juge administratif d'avoir à interpréter les termes de cette plainte et de s'exposer ainsi à un risque de divergences avec le juge pénal.

Au total, la décision "Département du Morbihan" opère un renversement complet de la décision "Commune de Férel" selon laquelle une collectivité publique devait être mise en cause dans l'instance afin que celle-ci comportât un effet interruptif. En effet, désormais, la mise en cause d'une personne publique n'est plus nécessaire pour qu'une plainte déposée devant le juge pénal interrompe le cours de la prescription. Ce n'est donc plus la juridiction devant laquelle elle est invoquée, mais la seule la nature de la créance qui importe désormais : il doit s'agir, en effet, d'une créance portant "sur le fait générateur, l'existence, le montant ou le paiement d'une créance sur une collectivité publique".

2) Une solution cohérente avec l'approche retenue par la jurisprudence judiciaire

Aux termes de l'article 2244 du Code civil (N° Lexbase : L2532ABE) : "Une citation en justice, même en référé, un commandement ou une saisie, signifiés à celui qu'on veut empêcher de prescrire, interrompent la prescription ainsi que les délais pour agir". Selon la jurisprudence de la Cour de cassation, la seule formation d'une demande en justice, devant une juridiction étatique ou arbitrale ayant une existence légale, suffit à interrompre le cours de la prescription. Il n'est donc pas nécessaire que la citation en justice soit portée à la connaissance du débiteur dans le délai de prescription (26). En revanche, la jurisprudence judiciaire exige que la citation manifeste la volonté, de la part du créancier, d'obtenir réparation de la part des auteurs du dommage : le juge judiciaire adopte ainsi une approche subjective de la citation en justice, en analysant l'intention du plaignant.

Contrairement à la jurisprudence administrative (jusqu'à l'intervention de la décision du 27 octobre 2006), la jurisprudence judiciaire juge, depuis fort longtemps, qu'une plainte avec constitution de partie civile déposée devant le juge pénal interrompt le cours de la prescription civile à l'égard de toutes les personnes susceptibles d'avoir participé aux faits délictueux (27). Le seul tempérament apporté à cette solution libérale concerne les plaintes avec constitution de partie civile déposées dans le cadre d'une procédure pour laquelle la condamnation civile ne peut être infligée par le juge pénal (cas du transport aérien et des accidents du travail, notamment) : dans un tel cas, en effet, le cours de la prescription n'est interrompu qu'à la condition que la plainte tende, non seulement à corroborer l'action publique pour obtenir la répression des infractions, mais également à mettre en cause la responsabilité de l'auteur du dommage (28).

Pour déterminer la véritable intention de l'auteur de la citation en justice, et plus particulièrement pour déterminer si celui-ci a véritablement entendu obtenir réparation de la part des auteurs du dommage, le juge judiciaire procède à l'analyse des termes de la plainte. Que cette plainte soit déposée contre une personne dénommée ou contre une personne non dénommée (c'est-à-dire contre X) est, à cet égard, sans incidence sur l'appréciation du caractère interruptif de la prescription de la constitution de partie civile. En effet, le fait de déposer plainte contre X n'interdit nullement de donner, dans le corps de la plainte, des précisions sur les circonstances du dommage et surtout sur les personnes que l'on estime en être les responsables. Autrement dit, peu importe que l'identité des auteurs du dommage ne soit pas spécifiée : il suffit que l'auteur de la citation en justice puisse être regardé comme ayant entendu demander la réparation de ce dommage pour que sa plainte avec constitution de partie civile interrompe le cours de la prescription. Cette solution est, d'ailleurs, sage car le choix de déposer plainte contre une personne dénommée est rare et risqué, plus précisément rare parce que risqué : en effet, la personne ainsi mise en cause peut, ensuite, se retourner contre la partie civile pour dénonciation calomnieuse.

En outre, en ce qui concerne en particulier les dommages causés par un préposé dans l'exercice de ses fonctions, la personne civilement responsable est toujours mise en cause : elle est ainsi citée à l'audience (C. pr. pén., art. 460 N° Lexbase : L3864AZ7 (29)) et, à l'issue de l'instance pénale, le tribunal correctionnel peut, toujours, se prononcer sur l'action civile et condamner la personne civilement responsable à verser à la victime des dommages et intérêts. Enfin, la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000, tendant à préciser la définition des délits non intentionnels (N° Lexbase : L0901AI9), a introduit dans le Code pénal un article 121-2 (N° Lexbase : L0401DZU) qui permet, désormais, de rechercher la responsabilité pénale des personnes morales privées ou publique, à l'exception de l'Etat. Ainsi, alors qu'avant l'intervention de cette loi une plainte avec constitution de partie civile ne pouvait, en aucun cas, conduire à la mise en examen d'un établissement public hospitalier, désormais, une plainte contre X avec constitution de partie civile peut tout à fait mettre en cause un tel établissement.

En considérant qu'une plainte contre X avec constitution de partie civile interrompt le cours de la prescription quadriennale dès lors qu'elle porte sur le fait générateur, l'existence, le montant ou le paiement d'une créance sur une collectivité publique et en jugeant plus particulièrement qu'une telle plainte, lorsqu'elle vise à "rechercher les auteurs des blessures" infligées au patient d'un établissement hospitalier "doit être regardée comme relative à la créance [de la victime] sur cet établissement", le Conseil d'Etat adopte l'approche subjective, et l'on pourrait dire finaliste, de la jurisprudence judiciaire, approche fondée sur l'analyse des termes de la plainte, puisqu'il examine le contenu de la plainte afin de déterminer la véritable intention et le véritable but de l'auteur de cette plainte et afin, plus particulièrement, de déterminer si celui-ci a entendu rechercher et mettre en cause la responsabilité des auteurs du dommage qu'il a subi. Désormais, les deux ordres de juridiction adoptent donc la même approche subjective fondée sur une appréciation matérielle et concrète de la plainte.

B. La solution retenue par le Conseil d'Etat est fidèle à l'intention du législateur

1) L'esprit de la loi du 31 décembre 1968

Rappelons, d'abord, qu'aux termes de l'article 2 de loi du 31 décembre 1968 : "La prescription est interrompue par [...] / Tout recours formé devant une juridiction relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance" (nous soulignons). Cela signifie que la loi du 31 décembre 1968 ne subordonne pas l'interruption du cours de la prescription quadriennale à l'introduction d'une demande de condamnation pécuniaire de l'administration, contrairement à ce qu'il en était sous l'empire de la loi de finances du 29 janvier 1831 instaurant pour la première fois une déchéance, alors quinquennale, pour les dettes de l'Etat (30). La déchéance issue de la loi du 31 décembre 1968 ne met donc pas uniquement en cause des droits pécuniaires : ainsi que le soulignait V. Pécresse dans ses conclusions sous l'arrêt "Caisse primaire d'assurance maladie du Havre" (31), c'est seulement si l'on estime que la prescription quadriennale instaurée par cette loi "garde le caractère d'une règle essentiellement comptable [...] que seule une mise en cause juridictionnelle tendant au règlement de la créance peut suspendre le cours de la prescription". La décision "Département du Morbihan" écarte cette interprétation strictement comptable et pécuniaire (32), finalement beaucoup trop restrictive au regard de la rédaction des dispositions de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, puisqu'en ce qui concerne l'objet et le contenu du recours, la loi se borne à indiquer qu'il doit être relatif "au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance", sans donc imposer qu'il tende à une condamnation pécuniaire de l'administration.

Par ailleurs, la loi du 31 décembre 1968, par contraste avec la rigueur de la loi du 29 janvier 1831 et de la jurisprudence qui en était issue, s'est voulue très libérale quant à l'appréciation des causes d'interruption du délai de prescription. Selon les rapporteurs du projet de loi au Parlement, la prescription ne devait plus, désormais, pouvoir être opposée aux créanciers des collectivités publiques qui avaient fait le nécessaire pour sauvegarder leurs droits. La prescription ne devait donc toucher que les "créanciers négligents" (33) ou encore les créanciers "de mauvaise foi ou insouciants" (34). Dans l'exposé des motifs du projet de loi (35), le Garde des Sceaux René Capitant expliquait, également, que l'objectif de la loi était de résoudre des cas "dignes d'intérêt" parmi lesquels il citait celui des malades victimes de graves accidents opératoires qui, après avoir assigné les médecins en dommages et intérêts, étaient contraints de rediriger leur action vers l'établissement hospitalier, seul responsable, et se voyaient alors opposer la déchéance quadriennale. Tel avait été le cas en particulier dans l'affaire "Guionnet" (36). Le Garde des Sceaux ajoutait que les nouvelles dispositions de la loi du 31 décembre 1968 "permettraient d'éviter de tels inconvénients, inconvénients d'autant plus graves que la complexité du droit contemporain rend plus difficile la détermination du responsable".

Au total, l'esprit de la loi du 31 décembre 1968, bien loin d'être purement comptable et seulement attaché à préserver les finances des collectivités publiques, était donc de contribuer à une meilleure protection des victimes de fautes commises par des collectivités publiques. En ne limitant pas l'interruption du cours de la prescription aux seules plaintes concernant des infractions commises par un agent public dans l'exercice de ses fonctions, mais en l'étendant à toute plainte contre X avec constitution de partie civile, dès lors qu'elle porte sur le fait générateur, l'existence, le montant ou le paiement d'une créance sur une collectivité publique, le Conseil d'Etat adopte donc une solution fidèle à l'esprit de la loi du 31 décembre 1968.

2) Une solution libérale conforme à l'allongement par le législateur du délai de prescription applicable aux établissements publics hospitaliers

Il faut, en effet, souligner que les dispositions de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 ne sont, désormais, plus applicables aux fautes commises dans le cadre du service public hospitalier. En effet, l'une des avancées majeures de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé (N° Lexbase : L1457AXA) a consisté à supprimer la dualité des délais de prescription applicables aux établissements de santé privés et aux établissements de santé publics. En effet, antérieurement à l'intervention de cette loi, le délai de prescription applicable aux établissements de santé privés était de dix ans ou de trente ans (selon que l'on se plaçait dans un cadre contractuel ou quasi-délictuel), alors que le délai de prescription applicable aux établissements de santé publics était, en vertu de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, de quatre ans. Ce traitement différent réservé aux victimes d'accidents similaires était, ainsi, source d'une grande injustice : "mieux" valait en effet, pour obtenir réparation du dommage subi, être patient d'un établissement de santé privé qu'usager du service public hospitalier (37).

Ainsi, aux termes du nouvel article L. 1142-28 du Code de la santé publique (N° Lexbase : L4414DL3), issu de l'article 98 de cette loi : "Les actions tendant à mettre en cause la responsabilité des professionnels de santé ou des établissements de santé publics ou privés à l'occasion d'actes de prévention, de diagnostic ou de soins se prescrivent par dix ans à compter de la consolidation du dommage". Il est vrai que, malgré la rédaction ambiguë de l'article 101 de la loi du 4 mars 2002 (38), le Conseil d'Etat a jugé que cet article "n'a cependant pas eu pour effet, en l'absence de dispositions le prévoyant expressément, de relever de la prescription celles de ces créances qui étaient prescrites en application de la loi du 31 décembre 1968 à la date d'entrée en vigueur de la loi du 4 mars 2002" (39). C'est pourquoi le Conseil d'Etat a écarté l'application des dispositions de cette loi dans l'arrêt "Département du Morbihan".

Il n'en reste pas moins que l'unification du délai de prescription "supprime l'injustice auparavant faite aux victimes de dommages subis à l'hôpital au regard de celles des cliniques privées" (40). L'allongement de quatre à dix ans du délai de prescription applicable aux fautes commises dans le cadre du service public hospitalier marque donc un progrès considérable pour les usagers-patients de ce service public qui devraient se voir opposer moins souvent la prescription par les hôpitaux. Par ailleurs, en retenant la date de consolidation (41) du dommage comme point de départ du délai de prescription de dix ans, le législateur a adopté une solution très favorable aux victimes puisque ce délai de dix ans excède largement la date de manifestation du dommage et son aggravation telles qu'elles sont prévues par le droit commun de l'article 2270-1 du Code civil (N° Lexbase : L2557ABC) (42) en matière extra-contractuelle ou par le droit applicable en matière de responsabilité du fait des produits défectueux qui ne donne à la victime qu'un délai de trois ans à compter de la date à laquelle elle "aurait dû avoir connaissance du dommage" et de l'identité du producteur (C. civ., art. 1386-17 N° Lexbase : L1510ABK). Au total, les nouvelles dispositions de l'article L. 1142-28 du Code de la santé publique, issues de la loi du 4 mars 2002, devraient rendre plus difficile l'opposition de la prescription par les établissements publics hospitaliers.

La solution rendue par le Conseil d'Etat dans l'arrêt "Département du Morbihan" est donc tout à fait dans la ligne de ce durcissement des conditions d'opposition de la prescription par les collectivités publiques (puisque les usagers-patients du service public hospitalier ayant déposé une plainte contre X avec constitution de partie civile ne pourront plus se voir opposer la prescription) et de cette unification des conditions d'opposition de la prescription par les personnes publiques, d'une part, et les personnes privées, d'autre part, (puisque la jurisprudence administrative et la jurisprudence judiciaire sont, désormais, d'accord pour considérer qu'une plainte contre X avec constitution de partie civile interrompt la prescription). C'est pourquoi la solution rendue par le Conseil d'Etat dans l'arrêt "Département du Morbihan", fidèle à l'esprit de la loi du 31 décembre 1968, est également conforme à l'esprit de la loi du 4 mars 2002, relative aux droits des malades.

Conclusion

Plusieurs enseignements peuvent être tirés de la solution rendue par le Conseil d'Etat dans l'arrêt "Département du Morbihan".

Soulignons, d'abord, que cette solution, quoique portant sur la créance d'un établissement public hospitalier, a une portée générale et vaut non seulement pour la prescription des créances "hospitalières" relevant, désormais, des dispositions de l'article L. 1142-28 du Code de la santé publique, mais encore, et surtout, pour toutes les autres créances des collectivités publiques relevant de la loi du 31 décembre 1968.

Soulignons, ensuite, que le caractère libéral de la solution rendue par le Conseil d'Etat nous convainc que la prescription des dettes des collectivités publiques, loin d'être une règle uniquement comptable et financière, est d'abord une règle influant sur la recevabilité contentieuse et l'accès à la justice administrative : et c'est bien ainsi que le Conseil d'Etat l'a analysée en jugeant qu'une plainte contre X avec constitution de partie civile devait l'interrompre (43) et en confiant au juge administratif, ce faisant, le soin d'examiner cette plainte et de déterminer la véritable intention de son auteur, en observant en particulier ce qu'il demande au juge (cherche-t-il à obtenir réparation de la part des auteurs du dommage ?). Il s'agit donc bien de se placer du point de vue du justiciable, et non du point de vue de la collectivité publique, et d'être attentif à ce qu'une demande présentée en justice par la victime d'un dommage ne reste pas sans réponse faute d'avoir été présentée dans les délais devant le juge administratif. Nous ne sommes pas loin, ici, de la notion de droit au recours.

La décision du Conseil d'Etat marque, en outre, le souci louable, de la part de la Haute Juridiction, de ne pas faire subir aux justiciables les inconvénients résultant de différences d'approche entre ordre judiciaire et ordre administratif. L'équilibre est, désormais, rétabli entre les victimes des agissements fautifs des personnes publiques et les victimes des agissements fautifs des personnes privées.

Enfin, et plus concrètement, la décision "Département du Morbihan" devrait avoir pour conséquence de rendre plus rare la prescription des dettes des collectivités publiques. Par ailleurs, il y a de fortes chances pour que cette solution incite les victimes, par simple précaution (c'est-à-dire à seule fin d'interrompre cette prescription), à déposer devant le juge pénal des plaintes avec constitution de partie civile, y compris lorsque le débiteur prévisible de la créance est une collectivité publique.

Frédéric Dieu
Commissaire du Gouvernement près le Tribunal administratif de Nice (1ère ch.)


(1) CE, 27 octobre 2006, Département du Morbihan et autres, n° 246931, 247011, 247071 et 247076, à paraître au Recueil, AJDA 2006, p. 2389, chronique Landais et Lenica ; Revue Lamy des collectivités territoriales décembre 2006, p. 14, note Glaser.
(2) CE Section, 22 novembre 1963, URSSAF du Loiret, AJDA 1964, p. 101, note Drago.
(3) CE, 1er juillet 1931, Pol Roger et Compagnie, au Recueil p. 709 ; CE 25 avril 1934, Société Licari, au Recueil p. 471.
(4) CE, 12 janvier 1962, Commune de Mauriac, au Recueil p. 25 ; CE 14 décembre 1981, n° 17895, Centre hospitalier de Pontoise c/ Demoiselle Matin (N° Lexbase : A5963AK3), Dalloz 1982.
(5) CE Section, 3 janvier 1958, Ministre de l'Agriculture c/ Ghaisne de Bourmont, au Recueil p. 7, Dalloz 1958, p. 446, note Rouyer Hameray, AJDA 1958, p. 125, chronique Combarnous et Galabert ; CE 17 janvier 1964, Théolier, au Recueil p. 26 ; CE 17 janvier 1969, n° 71066, Syndicat du canal d'assainissement intercommunal des communes de Saint-Martin-de-Crau et d'Istres (N° Lexbase : A1519B8R), au Recueil p. 29 ; CE, 16 mars 1984, n° 38657, Commune urbaine de Lyon c/ Héritiers Marti (N° Lexbase : A6376ALQ).
(6) CE, 17 décembre 1958, Wassmer, aux Tables p. 877.
(7) CE Section, 9 janvier 1976, n° 95238, Fabre (N° Lexbase : A6217B7E), au Recueil p. 17 ; CE 9 janvier 1976, n° 95766, Garrigou (N° Lexbase : A6218B7G), au Recueil p. 15, RDP 1976, p. 1373, AJDA 1976 pp. 78 et 92, chronique Moyon et Nauwelaers.
(8) CE, 11 janvier 1956, Salesnes, aux Tables p. 646 ; CE 21 juillet 1970, n° 73375, Genin (N° Lexbase : A4570B8R), au Recueil p. 512, conclusions Grévisse.
(9) CE, 26 juin 1935, Van den Bussche, au Recueil p. 718.
(10) CE, 14 mars 1980, n° 9350, Commune de Sarreguemines (N° Lexbase : A5988AIM), au Recueil p. 149.
(11) CE Section, 24 juin 1977, n° 96584, Commune de Férel c/ Sablé et autres (N° Lexbase : A6734B8W), au Recueil p. 291, AJDA 1978 pp. 205 et 227 chronique Nauwelaers et Dutheillet de Lamothe, Revue administrative 1977, p. 486, observations Darcy, RDP 1978, p. 575 ; CE, 23 décembre 1987, n° 23519, M. Chartrousse et société Normand, au Recueil p. 422, AJDA 1988, p. 361, note Prétot ; CAA Douai, 21 janvier 2003, n° 00DA00803, Société Galina (N° Lexbase : A0616B7X), Petites Affiches, 21 janvier 2004, p. 8, conclusions Michel.
(12) CE Section, 26 janvier 1996, n° 126644, CPAM du Havre (N° Lexbase : A7119ANY), au Recueil p. 17, RFDA 1996, p. 501, conclusions Pécresse.
(13) Ce qui est le cas lorsqu'elle est appelée en déclaration de jugement commun : article 66 du Nouveau Code de procédure civile (N° Lexbase : L2900ADR). Par ailleurs, ainsi que le note le commissaire du Gouvernement, la personne publique appelée en déclaration de jugement commun a accès à l'ensemble des pièces du dossier, est informée des prétentions de son créancier, peut faire valoir des arguments en défense et même présenter des conclusions indépendantes de celles des parties originaires et faire appel du jugement.
(14) CE 6 novembre 1987, n° 60835, Cerqueira c/ Centre hospitalier de Romans (N° Lexbase : A6008AP9).
(15) CE Section 24 juin 1977, n° 96584, Commune de Férel c/ Sablé et autres, précité.
(16) CE 16 mars 1983, n° 27993, Epoux Gilbin (N° Lexbase : A9521AL9), DA 1983 n° 147 ; CE 10 octobre 2005, n° 264588, M. et Mme Haudry (N° Lexbase : A0042DL7), aux Tables p. 816, AJDA 2005, p. 2040.
(17) Cf., pour l'application de cette règle, CE 22 octobre 1975, n° 90274, Ministre de l'Intérieur c/ Panis (N° Lexbase : A5386B8Y), aux Tables p. 939.
(18) CE, 5 octobre 1962, Demoiselle Guionnet, au Recueil p. 517 ; CE Section, 15 mars 1963, CHR de Grenoble c/ Bosse, au Recueil p. 173, Dalloz 1963, p. 597, note Lindon, RDP 1963, p. 1026, note Waline.
(19) CE Section, 26 avril 1963, Centre hospitalier de Besançon, au Recueil, p. 243, conclusions Chardeau, Dalloz 1963, p. 597, note Lindon.
(20) CAA Douai précité.
(21) Précisons, en effet, que si une plainte contre X avec constitution de partie civile suit son cours habituel, la prescription ne commencera à courir qu'au 1er janvier de l'année suivant l'intervention, non du jugement du tribunal correctionnel, mais de l'arrêt de la cour d'appel.
(22) Note sous CE Section, 15 mars 1963, CHR de Grenoble c/ Bosse, au Recueil p. 173, RDP 1963, p. 1027.
(23) T. confl., 25 mars 1957, Sieur Chilloux et Sieur Isaad Slimane, au Recueil p. 816 ; T. confl., 27 mai 1980, n° 02163, Ministère public c/ N'Guyen Vantra et autres (N° Lexbase : A8480BDG) ; CE 3 novembre 2003, n° 224300, M. Gilbert (N° Lexbase : A0883DAX), aux Tables.
(24) Ainsi, lorsqu'une plainte est déposée contre un médecin hospitalier, une partie de l'expertise porte nécessairement sur l'organisation du service de l'hôpital auquel est affecté ce médecin, ce qui suppose une information de la direction de l'établissement, et la personne civilement responsable (celle qui peut, par ses instructions ou par les modalités d'organisation du service, avoir eu une influence sur la survenance du dommage et donc sur la responsabilité de son agent) est systématiquement interrogée.
(25) Mise en place d'un mécanisme d'indemnisation amiable (C. santé publ., art. L. 1142-4 et s. N° Lexbase : L4439DLY) prévoyant, notamment, l'intervention d'une commission régionale de conciliation et d'indemnisation présidée par un magistrat administratif.
(26) Cass. com., 28 avril 1998, n° 95-15.453, Société Paris Sud transport industrie c/ société de constructions mécaniques Panhard et Levassoret autres, Bull. civ. IV n° 142 (N° Lexbase : A2374ACW).
(27) Cass. crim. 8 janvier 1898, Sirey 1898, 1, p. 535.
(28) Cass. com. 28 avril 1998, Société Paris Sud Transports Industrie c/ Société Panhard et Levassor précité, Bull. IV n° 142, Dalloz 1998, p. 219 ; Cass. 1ère civ. 25 janvier 2000, n° 97-22.658, Consorts Moro c/ Société mutuelle assurances aériennes et associations et autre (N° Lexbase : A5346AWW), Dalloz 2001, p. 1348, note Matsopoulou ; Cass. civ. 2, 12 décembre 2002, n° 01-02.853, Société des pétroles Shell c/ M. Casas Miguel et autres (N° Lexbase : A4188A4U), Bull. civ. II n° 284.
(29) Aux termes de cet article : "L'instruction à l'audience terminée, la partie civile est entendue en sa demande, le ministère public prend ses réquisitions, le prévenu, et, s'il y a lieu, la personne civilement responsable, présentent leur défense. La partie civile et le ministère public peuvent répliquer. Le prévenu ou son avocat auront toujours la parole les derniers".
(30) CE, 12 janvier 1900, Parly, au Recueil p. 26.
(31) CE Section, 26 janvier 1996, CPAM du Havre, précité, au Recueil p. 17, RFDA 1996, p. 505.
(32) Rappelons, en effet, que le Conseil d'Etat relève que la plainte avec constitution de partie civile déposée par la requérante devant le juge pénal, en tant qu'elle visait à "rechercher les auteurs des blessures" qui lui avaient été infligées lors de son séjour à l'hôpital, doit être regardée comme relative à sa créance sur cet établissement. Le Conseil n'exige donc nullement que la plainte avec constitution de partie civile tende à la condamnation pécuniaire de l'hôpital.
(33) M. Baudouin, rapporteur au nom de la Commission des lois, Assemblée Nationale, séance du 28 novembre 1968, JO Doc., p. 4932.
(34) M. Mignot, rapporteur au nom de la Commission des lois, Sénat, séance du 19 décembre 1968, JO Doc., p. 2298.
(35) Doc. Assemblée Nationale 1968-1969, n° 338.
(36) CE, 5 octobre 1962, Demoiselle Guionnet, précité, au Recueil p. 517.
(37) En effet, ainsi que l'écrivait L. Dubouis : "L'unité de la condition humaine face à la maladie et aux soins [...] remet en cause certains aspects traditionnels de la distinction droit public-droit privé". Cf. La distinction droit public-droit privé à l'épreuve de l'évolution de la responsabilité médicale, Liber amicorum J. Waline, Dalloz 2002, p. 206.
(38) Aux termes de cet article : "Les dispositions de la section 6 du chapitre II du titre IV du livre 1er de la première partie [du Code de la santé publique] sont immédiatement applicables, en tant qu'elles sont favorables à la victime ou à ses ayants droit, aux actions en responsabilité, y compris aux instances en cours n'ayant pas donné lieu à une décision irrévocable".
(39) CE, avis, 19 mars 2003, n° 251980, M. Haddad et CPAM de Tourcoing c/ Centre hospitalier de Tourcoing (N° Lexbase : A5657A7N), au Recueil p. 133.
(40) C.-M. Alves, L'unification de la prescription médicale à l'épreuve de la prescription quadriennale, Petites Affiches 14 septembre 2004, n° 184, p. 14.
(41) La consolidation des dommages "est considérée comme l'état des blessures insusceptibles d'évolution, qu'il s'agisse d'aggravation ou d'amélioration" (J.-J. Thouroude, Pratique de la responsabilité hospitalière publique, les responsabilités dans les établissements publics de santé, coll. Logiques juridiques, L'Harmattan 2000, p. 415). C'est pourquoi la consolidation peut intervenir des années après la date de l'accident hospitalier.
(42) Aux termes de cet article : "Les actions en responsabilité civile extracontractuelle se prescrivent par dix ans à compter de la manifestation du dommage ou de son aggravation".
(43) A condition, bien entendu, "qu'elle porte sur le fait générateur, l'existence, le montant ou le paiement d'une créance sur une collectivité publique".

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